Конгресс США

Свое убеждение в необходимости взаимного контроля и балансирования властей отцы-основатели реализовали и в са­мой национальной легислатуре, создав двухпалатный конг­ресс. Отчасти такая структура была обусловлена и природой федеративной системы. Равное представительство штатов в сенате фиксирует федеративную структуру, а палата предста­вителей избирается от населения. Поскольку для принятия законов необходимо одобрение обеих палат, они контролиру­ют друг друга подобно тому, как это происходит в отношени­ях законодательной, исполнительной и судебной властей. Па­лата представителей задумывалась как демократический, или «народный», орган, а сенат (члены которого первоначально избирались легислатурами штатов, а не населением) предназ­начался для сглаживания ожидавших эксцессов демократии и представительства интересов элиты. Палата и сенат по сути своей — органы консервативные с чрезвычайно консерватив­ными традициями и институтами.

Власть обеих палат считается приблизительно одинаковой, и члены палаты представителей зачастую утверждают, что по положению и престижу палата и сенат равны. Тем не менее сенатор обладает большими преимуществами, по сравнению со средним конгрессменом. Как один из всего лишь ста членов сената, даже сенатор-новичок обычно достаточно известен в стране и бывает желанным гостем вашингтонских салонов; напротив, новичка-конгрессмена, как правило, никто не знает. Пока он или она не добьются известности, новичков-конгрес­сменов мало кто выделяет среди 435 членов палаты. Кроме того, сенаторы обладают значительной независимостью, по­скольку избираются на шесть лет, а конгрессмены вынуждены затрачивать огромные усилия, чтобы переизбраться каждые два года. Несмотря на утверждения многих членов палаты представителей об одинаковом с сенаторами престиже, конг­рессмены часто покидают ее, чтобы участвовать в выборах в сенат, если, по их мнению, есть шансы победить; в то же время совершенно невозможно представить себе, чтобы какой-ни­будь сенатор сегодня ушел в отставку для того, чтобы выста­вить свою кандидатуру в палату представителей.

Многие современные политологи и реформаторы отдают предпочтение однопалатным легислатурам. Аргументы в пользу двухпалатной структуры основаны главным образом на необходимости взаимоограничения и равновесия, но многие уже не считают ее само собой разумеющейся и кроме того утверждают, что достаточный контроль можно обеспечить и в одной палате. Сторонники двухпалатного устройства считают, что оно позволяет справляться с большим объемом работы по сравнению с однопалатной легислатурой, поскольку законо­проекты могут вноситься в обе палаты (за исключением зако­нов, касающихся доходов федерального правительства, кото­рые согласно Конституции должны разрабатываться палатой представителей, и законов об ассигнованиях, которые разраба­тываются ею по традиции). Одна палата могла бы проводить всю подготовительную и черновую работу по одной группе законопроектов, а другая — по другой, значительно экономя тем самым общие усилия. На практике так обычно не получа­ется. И палата представителей и сенат не склонны слепо доверять друг другу и, как правило, глубоко прорабатывают каждый законопроект, независимо оттого, что сделала другая палата. Также происходит и в легислатурах штатов.

Главными преимуществами однопалатной структуры счи­таются более высокая эффективность и низкая стоимость. Возможно также, что она позволила бы повысить качество законов. Исследователи конгресса подметили за палатой пред­ставителей склонность пропускать слабопродуманные и нера­зумные законопроекты, причем сами конгрессмены прекрасно понимают, что такие законопроекты не должны стать закона­ми, и рассчитывают на то, что сенат их не пропустит. В однопалатном конгрессе столь легкомысленное поведение бы­ло бы недопустимо. Точно определить, какая структура лучше, довольно трудно, поскольку в американских условиях опыта однопалатных легислатур явно не хватает. Правда, почти все городские советы в Соединенных Штатах однопалатные, но управление городом настолько отличается от управления шта­том и страной, что этот опыт прямо не применим. За исключе­нием Небраски, все американские штаты имеют двухпалатные легислатуры. Опыт Небраски, по всей видимости, свидетель­ствует, что не оправданны ни большие ожидания реформато­ров, ни мрачные предсказания традиционалистов. В деятель­ности двух- и однопалатных легислатур много своеобразия, но обе структуры способны работать достаточно хорошо.