В 1889 г. было издано «Положение об участковых земских начальниках».
Земский начальник (1889-1917 гг.) - должностное лицо из дворян, которое контролировало деятельность органов крестьянского общественного самоуправления и являлся первой судебной инстанцией для крестьян. Земскому начальнику подчинялись деревенские сходы, старосты, волостные суды; они могли отменять решение сходов, смещать старост, штрафовать крестьян. С введением этого закона перестал действовать выборный мировой суд.
В 1890 г. было принято новое «Положение о земстве»:
земские органы оказались строже подчинены надзору губернатора;
роль дворян в земствах была усилена (для дворян-землевладельцев имущественный ценз был понижен, для горожан – повышен);
число крестьянских гласных заметно уменьшилось;
крестьянские гласные стали назначаться губернатором из числа кандидатов, выбранных на волостных сходах.
«Городовое положение» 1892 г. ввело высокий имущественный ценз, сократив число избирателей в три-четыре раза. Например, в Петербурге число избирателей сократилось с 21 тысячи до 6 тысяч, в Москве с 21 тысячи до 7 тысяч.