Организационно-институциональный подход к анализу реше-
нии- опирается на довольно разноплановые дисциплинарные и те-
оретические основы. К ним относятся прежде всего концепты
принятия решении, сложившиеся в рамках организационнои тео-
рии, а также множества моделей - «старого» и «нового» институ-
ционализма, разработанных специалистами по политической на
уке и публичному праву, политической истории и социологии.
М. Хилл замечает по этому поводу, что «Ключевое воздействие
институционального подхода на исследование политико-управлен-
ческого процесса, так же как и в случае с теорией - политических
сетей -, явно связано с импортированием ряда идей - из организа-
ционной социологии» 56• Таким образом, можно констатировать,
что в деле становления организационно - институционального под-
хода к анализу политических решений - живое участие принимали
социологи и управленцы, политологи и юристы. Кроме того, в
1950-60-е годы на стыке социологии и психологии организаций,
менеджмента и государственного управления постепенно фор
мируется организационная теория (или теория организаций) как
относительно самостоятельная научная дисциплина, также ока-
завшая воздействие на разработку моделеи принятия решении.
-----------------------------------------------------------------------------------------
56 Hill М. The Policy Process in the Modern State. L., 1997. Р. 85.
На формирование же современных версии организацион-
но-институционального подхода повлияли два основных течения:
1) традиционный, или «старый», институционализм, ставя -
щий впереди всего прочего изучение формальных структур,
официальных норм и уходящий «корнями» в работы правоведов
и социологов, историков и политологов классическои школы;
2) организационный институционализм (включающий в себя
«новый» институционализм), сформировавшиися во второй по -
ловине ХХ века на стыке менеджмента, социологии и психоло -
гии и особенно серьезное внимание уделяющий анализу нефор -
мальных иерархий и неофициальных правил игры в деятельности
государственных органов.
В общем и целом, на сегодняшний день сложились три базовых направления в границах организационно-институционального подхода:
1) социологический институционализм;
2) организационное поведение;
3) политический институционализм.
Остановимся на краткой характеристике указанных разновидностей организационно-институциональной модели.
Первые работы таких представителеи организационнои социологии, как Филипп Селзник, появились ещё в 1940-50-е го -ды. Позднее, в 1970-80-е годы, выходят книги других ученых (Дж. Марч, Дж. Олсен, П. ди Маджио и др.), совокупно разрабо -
тавших концепцию, которая получила в итоге название «новый институционализм». В чем же состоит данный подход к анализу ме -
ханизма принятия государственных решений? Прежде всего
следует заметить, что труды по социологии организации первона-
чально имели в основе системные и структурно-функциональные
идеи для интерпретации внутриорганизационных отношении.
У. Парсоне отмечает, что представлявшии эту линию американ-
ский ученый Ф. Селзник в 1950-е годы пытался использовать
структурные принципы для анализа организаций как комплексных
и органических микросистем, находящихся в процессе адаптации
ко своей внешней и неопределенной среде, примерно в то же вре-
мя, когда Д. Истон разрабатывал модель функционирования мак -
росистемы, которая затем легла в основу стадиально-циклической
концепции принятия политических решений 57• И все же в центре
внимания Ф. Селзника находится анализ институтов, которые бо -
рются за свое выживание, процветание и приспособnение к окру -
жающему миру. Более умеренный взгляд на роль внешнего кон -
текста по сравнению со внутренней структурой организации был
представлен в совместном труде Дж. Марча и Г. Саймона «Орга -
низации» (1950), где предлагалось синтезировать и сбалансировать
анализ внутренней и внешней среды организации. По сути дела,
именно эти ранние идеи Ф. Селзника и Дж. Марча легли в основу
двух основных разновидностей социологического институционализ -
ма, которые можно условно обозначить как «открытая» (или «ин -
ваироментальная» от англииского слова «environment») и «синтети-
ческая». Рассмотрим их по отдельности и несколько подробней.
Начнем с первой, или так называемой «открытой», модели
социологического институционализма. В своем классическом
исследовании «Органы власти долины Теннесси и жизненные ос -
новы» (1949) Ф. Селзник проанализировал ситуацию, сложившу -
юся в 1930-40-е годы в системе государственного регулирования
регионом в бассейне реки Теннесси после принятия Конгрессом
США закона о децентрализации региональных институтов 58. Это
был один из наиболее важных экспериментов по институциональ-
ной перестройке управления, предпринятый в рамках «Нового
курса» Ф. Рузвельта. Ф. Селзник делает из своего эмпирическо -
го исследования ряд весьма важных теоретических выводов.
Во-первых, государственная организация, принимающая
решения, в определяющеи степени зависит не от собственных
официальных целей и формальной структуры, а от вызовов и
факторов, идущих из внешней социальной или институциональной
среды, которые содержат давление групп интересов и других
организаций.
---------------------------------------------------------
57. Parsons W. PuЫic Policy: An lntroduction to the Theory and Practice of
Policy Analysis. Р. 32 4.
58. См.: Selznik Р. ТУА and the Grass Roots. Berkeley, 1949.
В процессе управления регионом Теннесси госу -
дарственные органы вынуждены были отклониться от первона -
чальных целей именно под давлением различных факторов
внешней среды. Во-вторых, государственная организация сама
оказывает влияние на окружающии ее социальныи и природныи
миры, нередко выступая агентом их изменений. Другими сло -
вами, сильная и эффективная организация может менять свою
внешню среду. В-третьих, американский социолог фактичес-
ки разграничивает внешнее, институциональное измерение
организации с её внутренней, неформальной структурой. Если
в термине «организация» Ф. Селзник вкладывает инструменталь -
ное содержание, обозначая им, скорее, сознательно скоорди-
нированную систему деиствий, то под названием «Институт» он
понимает адаптивный и комплексный организм, реагирующий
на социальные требования и внешнее давление. В итоге государ -
ственные органы призваны для выполнения институциональных
функций прежде всего принимать решения, которые в реальной
жизни постоянно корректируются под давлением факторов аг-
рессивнои и неопределеннои социальнои среды.
Линию обоснования «открытой модели принятия решении в
организациях продолжили в 1980-90-е годы американские соци -
ологи Пол ди Маджио и Уолтер Пауэлл, разработав концепцию
«институциональной изоморфности» и «организационного
поля» 59• Эти двое ученых начинают свой анализ с критического
разбора так называемой «закрытой», бюрократической модели
организации, восходящеи еще к политико-социологическим взгля-
дам М. Вебера, который считал, что «железная клетка» бюрокра -
тии является необходимой и рациональной формой регулирования капиталистической экономики.
-----------------------------------------------------------------------------------------
59. См.: Di Maggio Р., Powell W. The lron Cage: lnstitutionallsomorphism
and Collective Rationality in Organizational Fields 11 American Sociological
Review. 1983. Vol. 48. N2 2; The New lnstitutionalism in Organizational
Analysis 1 Ed. Ьу W. Powell and Р. Di Maggio. Chicago, 1991.
Вместо «Железной клетки» и «закрытой» модели бюрократического принятия решений П. ди Маджио и У. Пауэлл предложили альтернативную «открытую» модель «организационного поля». Под последним ими подразумевается
совокупность организации, участвующих в кооперативных реше-
ниях и образующих специфическую сферу социальной жизни.
К примеру, Министерство здравоохранения РФ вынуждено рабо -
тать в особом «организационном поле» социальной политики,
которая включает в себя организации инвалидов, профессиональ -
ные ассоциации врачей, частные фирмы, поставляющие лекар -
ства и оборудование, страховые учреждения и многие другие.
Отсюда следует, что любой государственный орган принимает
решения в определеннои институциональной среде, включающей
государственные ведомства и общественно-политические объ -
единения, другие коммерческие и некоммерческие организации.
В «организационном поле» принятия государственных решений
вокруг них сталкивается множество заинтересованных организа-
ций, имеющих разнородные цели, статусы и роли.
Но и этим еще концепт «оргполя» не ограничивается. «Орга -
низационное поле» в той или иной сфере управления образует
некую матрицу - иерархию межорганизационных отношений, воз -
никающую в результате взаимозависимости организаций и струк -
туризации социального пространства, содержащую распределе -
ние компонентов по доминирующим позициям и коалициям,
информационный обмен, а также основы взаимопонимания для
участников данного поля. В этих условиях в организационном поле
определенных решений проявляется феномен «изоморфности»,
базирующийся на трех механизмах: 1) принудительном; 2) миме -
тическом; 3) нормативном. Первый из них, механизм принужде -
ния, обусловлен жестким воздействием внешних формальных и
неформальных, официальных и социокультурных ограничений.
Например, партийные организации, борющиеся за места на пар -
ламентских выборах, вынуждены корректировать свою политику
в соответствии с ограничениями законодательства о партиях и вы -
борах, а кроме того, с учетом неформальных социокультурных
правил игры на электоральном поле в разных регионах Россий -
ской Федерации.
Второй изоморфный механизм «миметики»
связан с подражанием или имитацией - организацией - тех или иных
стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле. К при -
меру, в ряде российских муниципалитетов, сталкивающихся с
проблемами поддержки малого бизнеса, внедряются модели
бизнес-инкубаторов и консультативно-совещательных советов,
опыт и принципы работы которых постепенно заимствуются дру -
гими районными и местными органами.
Третий нормативный механизм обусловлен профессиона -
лизацией персонала организаций и формированием общекор -
поративной культуры. Сегодня существуют самые различные
ассоциации, объединяющие мэров, губернаторов, судей, депу -
татов, экспертов, лоббистов и многих других профессионалов,
способствующие обмену информацией, символами и идеями,
что с неизбежностью приводит к известному усилению однород -
ности и единообразия в государственном управлении. В итоге
своих рассуждений об изоморфности в управленческом про -
цессе П. ди Маджио и У. Пауэлл пришли к выводу об определя -
ющей роли «открытого» организационно-институционального
контекста в механизме принятия решений.
Несколько иной точки зрения придерживаются сторонники
«синтетической» разновидности социологического институциона -
лизма. Наиболее известные ее представители - американские
социологи Дж. Марч и Дж. Олсен обращают особое внимание на
содержание понятия «институционального порядка». Они отме -
чают в своего рода программной статье «Новый институциона
лизм: Организационные факторы в политической жизни» (1984),
что традиционная политическая теория рассматривает пробле-
му порядка либо в ракурсе «политического договора», который
находит свое выражение в виде конституций, законов и прочих
стабильных правил, либо обращается к рассмотрению «мораль-
ного долга», чаще всего опирающегося на религиозные нормы. 60
-----------------------------------------------------------------
60. См.: March J., 0lsen J. The New lnstitutionalism: Organizational Factors
in Political Life 11 American Political Science Review. 1984. Vol. 78; March J.,
0lsen J. Rediscovering lnstitutions: The Organizational Basis of Politics. N. У., 1989.
В это же время современная политическая теория 61, по
мнению Марча и Олсена, фактически уходит от изучения двух
иных видов порядка: во-первых, порядка, основывающегося на
разуме, и, во-вторых, порядка, устанавливаемого в результате
соперничества и принуждения. «Разумность обеспечивается
проведением в жизнь принципов рационального и целенаправ-
ленного деqствия, находя институциональное выражение в
иерархическом построении целей и средств (и отсюда с фор -
мальной стороны в планомерной работе институтов), - поясня -
ют Дж. Марч и Дж. Олсен, добавляя затем: "Соперничество и
принуждение проявляются в стереотипах конфликта интересов,
властвования, торга, выживания и войны, находя свое выраже
ние в процессах выборов и принятия решений" 62. С точки зрения
авторов методологии «Нового» институционализма, упомянутое
понимание политического порядка как совместной деятельнос -
ти и общения людей, основывающихся на договоре и долге, ра -
циональности и целеполагании, соперничестве и конфликте,
должно быть дополнено еще шестью концептами, а именно ис -
торического, темпорального, эндогенного, нормативного, де -
мографического и символического порядков. К чему же сво -
дится содержание этих концептов, характеризующих с разных
сторон институциональный порядок?
Во-первых, исторический аспект политического порядка свя -
зан с влиянием институтов на ход исторического процесса, в ре -
зультате которого происходят изменение и адаптация самого
политического дизайна. Идет своего рода «обучение» институци -
ональных общностей на собственном историческом опыте с по-
следующей корректировкои их организационного дизаина, где
существенную роль играют стандартные процедуры, професси -
ональные функции и квалифицированная экспертиза.
------------------------------------------------------------------------------
61. Более подробная характеристика и определение институционально
го подхода содержатся в следующих работах: Питере Б. Г. Политические
институты: вчера и сегодня 11 Политическая наука: новые направления.
Под ред. Р. Гудина, Х.-Д. Клингеманна. М., 1999. С. 218-23; Дегтярев А. А.
Основы политической теории. М., 1998. С. 99-1 04.
62. March J., 0lsen J. The New lпstitutionalism: Organizational Factors in
Political Life 11 Comparative Politics: Notes and Readings/ Ed. В. Brown
and R. Macridis. Belmont, 1996. Р. 289.
Говоря обыденным языком, принимающие решения политические органы
должны уметь извлекать уроки из предшествующего опыта и,
попросту говоря, «не наступать на одни и те же грабли». Во-вто -
рых, следующей характеристикой институтов выступает темпо-
ральный порядок, связанный со временными ограничениями в
принятии и осуществлении государственных решений. Характер
связей внутри и вокруг институтов часто имеет вовсе не детерми
национный, а ситуационный смысл в силу эмерджентного харак
тера прихода и ухода разных событий и проблем. Возьмем, к
-
примеру, деятельность Министерства по чрезвычаиным ситуаци-
ям РФ, которое пока не в силах просчитать и спрогнозировать в
причинно-следственном ключе все возникающие стихийно собы
тия, обусловленные землетрясениями и наводнениями. Поэтому
в госполитике значительное место занимают не только механиз
мы тотального предупреждения кризисов, но и механизмы опе
ративного реагирования на появление острых проблем. В-треть
их, несмотря на то что в определенный момент институты
подвергаются воздействию внешней среды, в них существует и
свой эндогенный порядок. Он выражен в организации интересов
и распределении приоритетое в институциональном общении, а
также в воспроизводстве иерархии властных статусов и рангов,
способах внутреннего контроля, что в конечном итоге приводит
к позитивным или негативным результатам функционирования
-
-
всей организационнои системы принятия решении.
Четвертым характерным аспектом деятельности политичес-
-
-
ких институтов является нормативныи порядок, которыи включа-
ет в себя систему правил, опирающихся на категории обязанно
сти и долга, которые далее задают социальные роли и принципы.
И в то же время (как было уже ранее замечено в анализе бихе
виоралистской модели) там, где индивидуальные нормы лидера
якобы замещают или подменяют (
replacement) nравила приня-
-
-
тия политических решении, при оценке динамики нормативнои
структуры ее сложныи комплекс нередко сводится к статичнои
норме, исповедуемой тем или иным индивидом. Дж. Марч и
Дж. Олсен в силу этого обосновывают положение, согласно кото
рому для выяснения содержания нормативной структуры требует-
'
�
ся «конвенциальное» видение правил принятия решении, когда все
действующие нормы соотносятся между собой, учитываются их
�
двоиственность и противоречивость, также как и возможность со
временем трансформации всей иерархии норм в целом.
Пятой составляющей политического порядка выступает, по
мнению американских ученых, так называемая «демографичес
кая» компонента. Организационная жизнедеятельность институ
циональной общности складывается из частных жизней входящих
�
в нее отдельных людеи, а их коллективное поведение выглядит как
конструкция, образующаяся из индивидуальных действий. Орга
низационная жизнь института так или иначе привязана к жизни
гражданина. Эта взаимосвязь проявляется по-разному: как на
прямую, когда социально-демографический состав влияет на ин
тересы, ценности и цели организации, так и косвенно, если руко
водящие и управленческие кадры рекрутируются и ретируются
из составляющих ее индивидов. Получается, например, так, что
карьера в госаппарате для того или иного чиновника весьма тес
но увязывает организационную и личную сферы его жизни.
В качестве последнего, шестого, измерения политических
институтов Дж. Марч и Дж. Олсен выделяют «символический»
порядок. Оказывается, что далеко не только официальные
нормы образуют определенный институциональный порядок,
но и неформальные правила и символы, ритуалы и обычаи и
даже мифы и церемонии. Т ак называемое «символическое по
ведение» участников принятия решения в недрах политического
института имеет стратегическое значение, поскольку социо
культурные стереотипы модифицируют смысл многих фор
мальных правил, а иногда и вовсе их искажают. И поэтому лишь
продукт взаимодействия официальных и неофициальных симво
лов дает основу для инструментальне эффективной и социо
кулыурно адекватной работы политических организаций. Таким
•
образом, модель «нового» социологического институционализ
ма Дж. Марча и Дж. Олсена базируется на принципах много
мерного анализа функционирующих и меняющихся политичес
ких институтов, организаЦионная жизнь которых развивается в
соответствии как с формальными нормами и процедурами, так
и с неформальными правилами, обычаями, ритуалами и т. д.
В наиболее «радикальном» варианте социологический инсти
туционализм нашел свое проявление в начале 1970-х годов в ран
ней моде'ли Дж. Марча и Дж. Олсена, разработанной совместно
с М. Кохенем и получившеи� метафорическое название «мусорнои�
корзины» (garbage can)63• В чем жё состоит суть этой «радикаль
ной» версии� Согласно данной схеме институционального анализа,
система. принятия политических решении� состоит из четырех отно-
сительно автономных и экзогенных потоков: проблем, их решений
( solutions), принимающих решения лиц и, наконец, диапазонов вы
бора. В силу того, что по времени появление проблем далеко не
всегда совпадает с разработкой вариантов их решения, а приход
способных управленцев нечасто происходит одновременно с от-
крытием «окна возможностеи� » для принятия решении� из-за недо-
статка ресурсов или ограничений, вызванных обстоятельствами,
институты нередко «сбрасывают» то проблемы, то варианты их ре
шения, а то и прочие компоненты в своего рода «мусорную кор
зину». Не редко в ходе принятия решения ЛПР делает выбор вари
ант а либо в отсутствие четкого определения и структурирования
проблемы, либо (даже при наличии последнего) когда миновала
сама возможность утверждения подготовленнои� альтернативы.
Иначе говоря, уровень динамики указанных параллельных потоков,
составляющих принятие политических решении� , различается по
темпам и фазам, и поэтому в результате использования даннои�
метафоры «путь формирования публичной политики напоминает
способ наполнения корзины мусором»64•
----------------------------------------------------
63 См.: Cohen М., March J., 0/sen J. А Garbage Сап Model of Organi
zational Choice 11 Administrative Science Ouarterly. 1972. N!2 17. Р. 1-25.
64 Hi/1 М. The Policy Process in the Modern State. Р. 107.
Конечно, подобная интерпретация принятия решений как
спонтанного и хаотичного потока (или потоков) вызывает опреде
ленные возражения. Во-первых, в условиях «неконтролируемой
энтропии» принятие решений становится объектом интуитивных и
реактивных импровизаций политиков и администраторов. Во-вто
рых, отсюда следует, что само моделирование публичной полити
ки сводится лишь к изучению отдельных случаев, из которых ме
тодом «проб и ошибок» извлекаются некие полезные уроки.
Интересно, что со временем сами авторы этой радикальной кон
цепции перешли на более умеренные позиции. В одной из после
дних своих статей Дж. Марч и Дж. Олсен утверждают, что смоде
лировать определенные институциональные рамки принятия
политических решений все же представляется возможным. Инсти
туты задают вполне четкие культурно-символические и норматив
но-регулятивные форматы для деятельности агентов принятия ре
шений. «Постольку поскольку политические акторы строят свою
деятельность проходя через выбор ее вариантов, то им приходится
держать в голове четкие представления альтернатив и их послед-
- -
ствии, приоритетных интересов и стратегических целеи, которые
в значительнон- степени определяются тем институциональным кон-
текстом, в рамках которого оперируют эти игрокю>65•
В приведенном описании модели «нового институционализ
ма» (в его социологической интерпретации) заметно наличие
немалого числа «точек разрыва» между «микроуровнем» де
ятельности отдельных акторов и «макроуровнем» институцио
нальной системы. Для того чтобы преодолеть эти разрывы, аме
риканским политологом Элионор Остром в 1980-90-е годы
была предпринята попытка синтезировать модель «нового инсти
туционализма» с теорией «рационального выбора»66• Э. Остром
-------------------------------------------------------------
65 March J. 1 0/sen J. lnstitutional Perspectives on Political lnstitutions 11
Governance. 1996. Vol. 9. N2 3. Р. 251.
66 См.: Osfrom Е. An Agenda for the Study of lnstitution 11 PuЬiic Choice.
1986. N2 48; Osfrom Е. А Method of lnstitutional Analysis 11 Guidancel Control
and Evaluation in the PuЬiic Sector 1 Ed. Ьу F. Kaufman1 G. Magone and Е. Ostrom.
Berlin; N. У. 1 1986; Osfrom Е. Governing the Commons. Cambridge 1 1990; etc.
попыталась соединить в рамках своей концепции ППР индивиду
альные действия с институциональными правилами. С одной сто-
-
роны, точкой отсчета в анализе принятия решении выступают
действия индивидуальных акторов, опирающихся на определен-
-
ные ресурсы, интересы и приоритеты. Кроме того, каждыи ин-
дивид, участвующий в политико-управленческом процессе, по
стоянно попадает в различные контексты ситуации принятия
решений (decision situations). Но, с другой стороны, всякая си-
-
туация принятия решения, в которои оказывается индивидуаль-
ный актор, в свою очередь есть продукт функционирования
определенных институциональных правил, регулирования изве
стных общественных ресурсов (или благ), воздействия социо
эконом�ческих условий и давления общественного мнения. Го-
-
воря марксистским языком, принятие политических решении
здесь является продуктом взаимодействия «субъективного фак
тора» (индивидуальная активность) с комплексом «объективных
факторов» (правила, ресурсы, условия среды и т. д.).
Далее Э. Остром удается разработать классификацию инсти
туциональных правил, с помощью которых происходит агрегиро
вание индивидуальных действий в коллективные решения, распре
деление индивидов по властным ролям и позициям, а также
формирование коммуникаций между акторами, играющими в
принятии решений разные роли. Между индивидуальным голосо
ванием гражданина и принятнем конституции на всеобщем рефе
рендуме довольно нелегко установить прямые и непосредствен
ные причинно-следственные связи. Еще сложнее вскрыть обратные
связи, устанавливающие влияние конституционных норм на полити
ческое участие индивида. Для того чтобы объяснить опосредован-
-
-
ный характер воздеиствия государственных решении на индивиду-
альное поведение, Э. Остром выделяет три взаимосвязанных
между собой уровня институционального анализа: операциональ
ный, коллективный и конституционный. На нижнем, операцио
нальном, уровне тот или иной государственный орган вырабаты
вает свои ведомственные решения. На уровне так называемого
«коллективного выбора» принимаются правовые акты, на основе
которых регламентируется деятельность государственных орга
нов, а на верхнем, конституционном, уровне задаются высшие
нормы, регулирующие деятельность даже законодательных орга
нов и, в том числе, федерального парламента. Таким образом,
отсюда, во-первых, следует, что деятельность по принятию реше
ний носит иерархический характер: работа ЦПР на более высоких
уровнях задает правила принятия и исполнения решений для госор
ганов более низкого уровня и т. д. Во-вторых, рядовые граждане
�
деиствуют в основном по операциональным правилам нижнего
уровня, тогда как нормы конституционного и коллективного уров-
�
неи выступают для них лишь в качестве опосредованных низовыми
процедурами ориентиров.
Следующее крупное направление, существующее в гра
ницах организационно-институционального подхода, получило
название «политического институционализма». Эта концепция,
в отличие от уже разобранного «социологического институци
онализма» (который в основном выводит вперед роль социаль
ной среды организации), исходит из идей автономии государства
и доминирования внутренних механизмов институтов. Это направ
ление получило довольно широкое развитие в 1980-90-е годы и
связано с работами Т. Скокпол, П. Эванса, П. Холла, С. Линде
ра, Б. Питерса, Р. Уивера, Б. Рокмана и ряда других ученых. От
личаясь по своему генезису от социологического институциона-
�
лизма, которыи появился на стыке теории, социологии и
�
психологии организации, последняя модель в чистом виде явля-
ется порождением современной политической науки, будучи
� �
известнои реакциеи на господство в период 1960-70-х годов си-
стемного и структурно-функционального подходов. Доминиро
вание системного подхода и преобладание исследования факто-
�
�
ров социальнои среды политическои системы привели к тому,
что внутреннее содержание политических институтов во многом
осталось «черным ящиком».
Одним из первых разработчиков данной модели выступи
ла профессор Гарвардекого университета Теда Скокпол, пред
ложившая возродить на новой основе изучение государственных
институтов в известной статье «Возвращая государство на свое
место»67• Здесь она утверждает, что госу дарственные институ
ты продемонстрировали способность к продолжительном у и
стабильному существован�ю во многих западных странах, где
публичная политика разрабатывалась прежде всего чиновниками
внутри тех или иных госорганов. Далее указывается, что автоно
мия государственных институтов зависит от трех обстоятельств:
международных позиции� государства, воспроизводства внут-
реннего порядка и организационных условии� , позволяющих
....
официальным лицам разрабатывать и проводить публичную по-
литику. дм � -
ериканекии политолог вовсе не отрицает роль эконо-
мических, социальных и культурных факторов в принятии реше-
нии� , и �се же в центр анализа ею вводится относительно
автономныи� институциональныи� контекст Государетвеннои� поли-
тики, который в свою очередь вовлекает в исследование госбю
рократию в качестве основного его объекта. Т. Скокпол особо
выделяет возрастание властных возможностеи� органов исполни-
тельной власти и по «вертикали» (от федеральной до местного
уровня), и по «Горизонтали» (сквозь все отрасли государствен
ного управления). При этом она отмечает высокий консерва-
тизм и неподатливость к инновациям американскои� институци-
ональнои� системы принятия государственных решении�, до сих
пор «одной ногой стоящей в XIX веке».
В качестве продолжения линии развития политического ин
ституционализма следует добавить коллективную работу с до
вольно провокативным названием: «Имеют ли институты вес�»
(1993), вышедшую под редакцией Р. Уивера и Б. Рокмана. Этот
труд состоит из общей модели, разработанной этими двумя уче
ными, а также множества разобранных прецедентов в разных
областях государетвенно-публичной политики: энергетики, пенеи
онного страхования, промышленности и бюджета, экологии и
-------------------------------------------------
67 См.: Skockpol Т. Br inging the State Back ln: Strategies of Analysis in
Current Research 11 Bringing the State Back ln 1 Ed. Ьу Р. Evans,
D. Reuschemeyer and Т. Skockpol. Cambridge, 1985.
торговли, которые были проведены в таких развитых странах, как
США, Великобритания, Нидерланды, Канада, Франция, Германия
и Япония. В чем же заключается содержание общей модели, и к
каким выводам приходят авторы данного коллективного проекта?
Логика развертывания модели, построенной Р. Уивером и
Б. Рокманом, сводится к следующему. Институциональный
формат стимулирует {или, наоборот, сдерживает) процесс при
нятия решений, уровень разработки и осуществления государ
ственной политики, что в свою очередь влияет на способность
правительственных органов адекватно предпринимать стратеги
ческий выбор и добиваться качественных политико-управленчес
ких результатов в экономической, социальной и прочих облас
тях. Р. Уивер и Б. Рокман делают ряд обобщающих заключений
в отношении роли институциональных структур в процессах по-
�
литического управления, которые, в известнои мере, скоррек-
тировали наиболее оптимистические предположения об опреде-
�
ляющеи роли политических институтов:
1) несмотря на то что институциональный формат оказыва
ет существенное влияние на уровень г осу дарственного управле-
�
�
ни
я, его воздеиствие носит в основном дискретныи характер;
2) отдельные институциональные условия нередко могут
вызвать как потенциальные возможности, так и риски угроз для
некоторых характеристик управления;
3) способности к эффективному принятию решений могут
существенно различаться в разных отраслях гасуправления
�
�
даже в границах однои политическои системы;
4) институциональное воздействие на эффективность госу-
�
Даретвеннои политики проявляется через качество принимаемых
�
решении;
5) парламентские системы ППР ничем не эффективнее пре
зидентских систем, и наоборот;
6) «разделенный» партийный контроль над деятельностью
�
�
органов законодательнои и Исnолнительнои власти осложняет
управленческий процесс, особенно в плане формирования при-
�
оритетов госу
дарственнои политики;
7) различия в электоральных нормах и моделях могут
иметь для публичной политики не меньшее значение, чем сами
институты управления;
8) в границах институциональ.ного устройства особо востре-
бованы способности к обмену ресурсами;
9) правительство вполне способно преодолевать опреде-
ленные институциональные ограничения, создавая уравновеши
вающие их механизмы68•
В заключение Р. Уивер и Б. Рокман приходят к некоторому
итоговому выводу, результирующему это довольно масштабное
сравнительное исследование институциональных систем принятия
политических решений. Во-первых, концентрация властных полно
мочий в центральных институтах для повышения эффективности
государственной политики в различных странах и областях уп
равления дает весьма гетерогенные результаты: от самых пози
тивных до негативных. Во-вторых, оказалось, что связь между
институциональным устройством и эффективностью гасполитики
вовсе не прямая, а опосредована условиями и проблемами стра
ны (по сути, все той же внешней социальной средой), которые по
рой и вызывают к жизни новые институциональные структуры с
�
тем, чтобы повысить уровень управления странои.
Итак, круг опять замкнулся. Институциональныи� анализ с
позиции автономии государства вновь возвращает нас к при-
знанию весомой для принятия политических решении� роли со-
циальной среды, экономических и культурных факторов и в
особенности социальных интересов и идей акторов. Акторы
вместе со своими интересами и идеями также влияют на харак
тер деятельности политических институтов. Именно в подоб
ном ключе дает интерпретацию политических институтов Пи
тер Холл в известной монографии «Уnравляя экономикой:
Политика государственных интервенций в Великобритании и
----------------------------------------------
68 См.: Weaver R., Rockman В. Assessing the Effects of lnstitutions 11 Do
lnstitutions Matter? Government CapaЬilities in the United States and Abroad
1 Ed. Ьу R. Weaver and В. Rockman. Washington, 1993. Р. 446-453.
Франции»69• Модель политического институционализма охва
тывает более широкий объект в сравнении с подходами
Т. Скокпол, Р. Уивера и Б. Рокмана. Политические институты
выражают взаимодействие компонентов общества и органов
государства. Предметом анализа П. Холла выступает сравни-
-
тельное изучение принятия решении в процессах развития эко-
номической полит11ки в Великобритании и Франции послевоен
ного периода. Он выделяет пять структурных характеристик
влияния политических институтов: 1) организация труда;
2) организация капитала; 3) организация государства (законода
тельной и исполнительной власти); 4) организация национальной
политической системы (электоральные и партийные системы);
5) структурное положение страны в международной системе.
Из этого перечня характеристик видно, что институциональное
-
устроиство получает довольно широкую трактовку.
В разработанную институциональную модель П. Холл
включает ряд принципиальных положений. Во-первых, институ
циональные условия оказывают существенное влияние на влас
тный статус акторов, объем их полномочий и ответственности
при принятии решений. Во-вторых, институциональный дизайн
воздействует на формирование конфигурации интересов и идей
отдельных участников ППР. Особо подчеркивается роль идеоло
гии, которая соединяется с материальными средствами полити-
-
ческои организации, что позволяет распространять ее в различ-
ных общественных стратах: от элитных и бюрократических групп
до широких слоев населения. Последнее утверждение доволь
но явно коррелирует с ранними идеями В. И. Ленина о соедине
нии организационной работы партии с продвижением t(\арксист
ской идеологии в массы, высказанной им в работе «Что делать�»
( 1902). Идеи и представления ЛПР вовсе не являются какими-то
внешними (экзогенными) по отношению к институциональному
механизму приt-iятия решений факторами, а предстают его внут
ренним компонентом, обеспечивающим ориентиры действий.
--------------------------------------------
69 См.: На// Р. Governing the Economy: The Politics of State lntervention
in Britain and France. Cambridge, 1986.
1
•
. -
В-третьих, П. Холл критикует идею сторонников экономическо
го подхода к политике, касающуюся свободного выбора ЛПР
(хотя за ними и признается наличие «свободной воли»), а также
вытекающее из этого положение о том, что формирование той
или иной структуры следует за разработкой и выбором полити
ческой стратегии. В итоге им делается вывод о том, что ЛПР
(личности) и ЦПР (организации) свободны в выборе вариантов
-
политических решении только в четко определенных границах
институционального устройства, которое структурирует их ин
тересы и'позиции, стратегии и действия. Поэтому изменить ин-
-
ституциональную структуру принятия государственных решении
-
гораздо труднее, чем провести организационную перестроику
управления частной фирмы, производящей сосиски. Политико-ин
ституциональная модель, в авторской версии П. Холла, содержит
вывод о наличии прямых и обратных связей между деятельностью
-
агентов, участвующих в принятии решении, интересы и идеи ко-
торых «встроены» в институциональный механизм, и функциони-
-
рованием институциональнои организации, достаточно жестко
ограничивающей свободу маневра ЛПР в ходе подготовки и осу-
ществления государственных решении-.
- -
И наконец, мы подошли к анализу последнеи, третьеи, круп-
ной разновидности орг анизационно-институционального подхо
да- модели «организационного поведения (или процесса)» про
фессора Гарвардекого университета Грэма Аллисона, о которой
уже кратко было упомянуто в главе 1 . Остановимся на ней чуть
более подробно. Г. Аллисон одним из первых попытался исполь-
-
зовать в анализе внешнеи политики парадигму организационного
поведения. Дпя рубежа 1960-70-х годов этот подход выглядел как
весьма новаторский. К чему же сводит Г. Аллисон логику органи
зационного поведения� Правительство видится Г. Аллисону преж
де всего как «огромный конгломерат достаточно свободно ассо
циированных организаций, каждая из которых живет своей особой
жизнью»70• Поэтому принятие правительственных решений может
7о Allison G., Zelikow Р. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis. N. У., 1999. Р. 143.
быть истолковано в значительной степени как практические дей
ствия (outputs) больших организаций, функционирующих в соот
ветствии со стандартными образцами (patterns) поведения. Иными
словами, центр анализа принятия решении� смещается в даннои�
модели на изучение «организационной логики», то есть работы
организационных процедур и регламентов, комплексных взаимо-
деи� ствии� как внутри государственных органов, так и между ними
и, наконец, стереотипов организационной культуры и форм орга
низационного поведения.
Основной тезис в концепции Г. Аллисона сводится к утверж
дению, что в центре анализа должна находиться логика комплек
сного правительственного действия как определенного итога фун-
кционирования государственнои� организации в целом, которое в
свою очередь складывается из акции� составляющих ее ведомств,
нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга.
В «Энциклопедии политики и управления» в этой связи подмеча
ется определенное сходство данной модели с концепцией Ч. Лин
дблома. И здесь и там в центре внимания находятся борьба и
компромиссы между участниками принятия решении, а органи-
зационные изменения носят инкрементальный характер 71•
Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно
свести к «организационным выходам» (organizational outputs).
Г. Аллисон интерпретирует в таком духе ситуацию, связанную с
принятием внешнеполитических решений гасорганами США и
СССР в условиях Карибского кризиса 1962 года. С его точки зре-
ния, даже столь острые ситуации принятия решений развивают-
ся в достаточно четких организационных рамках, поскольку за
долго до этого были установлены соответствующие правила и
стандартные процедуры, что задает некую логику организацион
ного поведения. Отсюда вытекает, что принятие политических ре-
шений политиками и администраторами в огромной степени за-
висит от так называемых «способностей организации».
---------------------------------------------------
71. Kelly R., Palumbo О. Theories of Policy Making 11 Encyclopedia of
Government and Politics 1 Ed. by М. Hawksworm and М. Kogan. L.; N. У.,
1992. Р. 649-650.
Далее американский политолог для характеристики органи
зационной модели вводит целый ряд специальных концептуаль
ных положений, развивающих изложенный выше базовый тезис.
Во-первых, все государственные органы, играющие роли поли
тических акторов, являются комплексом составляющих их суб
организаций. Например, министерства и гаскомитеты в РФ или
департаменты и агентства в США в свою очередь состоят из от
раслевых и территориальных органов. Г. Аллисон приводит иллю
страцию с Департаментом обороны США, распадающимся на
структурные подразделения, связанные с авиацией, флотом,
сухопутными силами и т. д. Что же касается принятия внешнепо
литических решений в Соединенных Штатах, то в их подготовке,
утверждении и осуществлении участвуют Госдепартамент
(ответтвенный за внешнюю политику и дипломатию), Департа
мент обороны (военная безопасность), Государственное казна
чейство ( финансово-экономические вопросы) и, наконец, ЦРУ,
отвечающее за предоставление разведданных и соответствую
щих рекомендаций. Комплексность и сложность международных
проблем вызывают необходимость создания соответствующего
набора органов, разделяющих проблему на компоненты и спе
циализирующихся на достижении функционально разграниченных
задач. В то же время появление многих организации, участвующих
в принятии политических решений, приводит к так называемои
«комплексности взаимодействиЙ» (interactive compexity), состо
ящей во взаимном влиянии норм и процедур управления, в соот
ветствии с которыми функционируют различные государствен
ные органы, отраслевые и территориальные.
Во-вторых, вслед за выводами из работы Дж. Марча и
Г. Саймона «Организации» (1958) Грэм Аллисон использует
разграничение организационной логики на два основных типа:
«логику последствий» и «логику соответствия». В соответствии с
первой из них те или иные решения и деиствия в организации
предпринимаются на основе оценки их возможных последствии
под углом зрения преференций политического актора. Во втором
же случае логика принятия решении и осуществления деиствии
исходит из постулата о том, что всякая проблемно-политическая
ситуация может быть идентифицирована с тем или иным уже из
вестным типом, после чего для принятия решений может быть
применен готовый набор правил. Именно организационная мо
дель «логики соответствия» привлекает внимание американско
го политолога, поскольку первостепенное внимание уделяется
именно правилам и нормам, процедурам и регламентам, во
многом вытекающим из профессиональной и политической
культуры, которая сложилась в том или ином госоргане, прини
мающем политические решения.
В-третьих, из этого следует введение в аналитическую мо-
дель оценки целеи и принципов деятельности государственного
органа: организационной миссии (определение конечных целей
и основных функций); операциональных целей (формулировка
повседневных задач, которые решаются в условиях ограниче
ний, создаваемых проблемной ситуацией); норм организацион-
нои культуры, связанных с профессиональными стереотипами и
ведомственными традициями принятия административных реше
ний, способами работы с информацией и технологиями управ
ления персоналом.
В-четвертых, важнейшим компонентом концептуализации
организационного механизма принятия государственных реше-
нии является система так называемых «стандартных операцион-
ных процедур», «организационных программ» и «организаци
онных репертуаров». Что же стоит за этими понятия ми,
введенными в оборот Г. Аллисоном? Первичным звеном орга -
низационного механизма выступают стандартные операцион
ные процедуры (СОП), имеющиеся в каждом государственном
ведомстве (например, процедуры документооборота). Эти
процедуры соединяют цели и нормы организации с выполнени-
ем ею определенных рутинных операции, ориентированных на
решение текущих проблем и осуществление повседневных за
дач в конкретных типовых ситуациях. Что же касается «Про
грамм» и «репертуаров», то они образуются из соответствую
щих процедур. Существование возможностей обострения
двухсторонних отношений между пограничными государствами
вызывает «программу» дипломатического воздеиствия, состо-
ящую из набора меморандумов и нот, встреч и переговоров,
заявлений и обращений, которая задается неким типовым алго
ритмом реагирования на подобную ситуацию. А вот организа-
ционныи «репертуар» уже должен состоять из целого пакета
«программ» военнои и дипломатическои, экономическои и ин-
формационной работы, содержание которого зависит от про
филя и сценария развертывающегося политического процесса,
ориентируя ЦПР на стратегию конфронтации или компромисса.
«Чем более комплексный характер носит действие и чем боль
ше индивидов вовлечено в него, - замечает Г. Аллисон, - тем
больш.ее значение приобретают программы и репертуары в ка
честве детерминант организационного поведения»72•
Кроме того, оказывается, что организационные процеду
ры, программы и репертуары меняются, как правило, «инкре
ментально», то есть путем небольших шагов и маргинальных
адаптаций к переменам среды. Сама же организационная куль
тура в целом носит довольно стабильный характер в отношении
влияния на процессы принятия политических решении.
В то же время в определенных острых ситуациях происхо
дит обучение организаций на собственном опыте, которое
приводит иногда к серьезным организационным изменениям.
Например, после потерь от внезапных ударов в 1941 году:
22 июня - Германией по СССР, а 7 декабря - Японией по
США,-которые понесли атакованные страны, в послевоенныи
период произошли крупные перемены в организационном ме-
ханизме мониторинга и принятия решении в аналогичных ситуа-
циях со стороны военно-политического руководства Советско
го Союза и Соединенных Штатов. Сработала тенденция к
изменению организационного блока принятия решений в ре
зультате обучения на собственном очень печальном и негатив
ном опыте.
-------------------------------------------
71. Allison G., Zelikow Р. Essence of Decision. Boston, 1971. Р. 170.
И наконец, в-пятых, на функционирование организационно
го механизма отдельных ППР существенное влияние оказывают
политические лидеры, использующие инструменты централизо
ванного контроля и координации. В силу того, что решение мно
гих внешнеполитических проблем требует участия многих от
раслевых государственных органов, в их работе существует
известная управленческая децентрализация и функциональная
специализация. Но парадокс заключается в том, что децентра
лизация гасорганов вызывает и необходимость в централизован-
ной координации и контроле за их деятельностью со стороны
правительства. Возможности прямого и постоянного контроля
центральных органов правительства за деятельностью отрасле
вых министерств и ведомств весьма ограничены, и поэтому го
с ударственные лидеры вынуждены пользоваться инструмента-
м и разовых интервенции, временных проверок, косвенного
контроля, использования фиксированных целей, нормативных и
р есурсных ограничений. Г. Аллисон приводит в качестве иллю -
страции администрацию президента Ф. Рузвельта, который пы -
тался в течение четырех сроков своего правления обуздать ав
тономию и изменить организацию работы Государственного
Департамента, Государственного Казначейства и в особеннос -
ти Командования ВМФ, но в результате не слишком преуспел в
этом. Все, что могут делать в этом плане государственные деятели, сводится к трем направлениям: 1) запускать программу А вместо программы В в границах существующего организационного репертуара; 2) задавать новый контекст для действия старых процедур; 3) давать параллельный ход нескольким орга
низационным программам. Иногда, правда, лидеры получают
радикальную возможность распускать старые и создавать но-
вые государственные органы, но для нормальнои практики
д емократических стран это является скорее исключением, чем
правилом. Таким образом, по мнению Г. Аллисона, организа -
ционная культура, структура и логика ее функционирования яв -
ляются весьма стабильным и мощным компонентом системы
принятия внешнеполитических решений.
Подведем итоги разбора организационно-институциональ -
ной модели и отдельных ее разновидностей. Организационно
институциональный подход соединяет в себе идеи политической,
социологической и организационной наук. Категория «nолити -
ческого института» рассматривается как более широкая по
объему, чем понятие «nолитическая организация» во всех трак -
товках указанного подхода. По выражению немецкого полити -
ческого социолога Клауса Оффе, организационные отношения
«диадичны», поскольку включают в свой состав взаимодеиствия
лиц, принимающих и исполняющих решения, тогда как институ-
циональные отношения «триадичны», так как всегда предлагают
участие третьей стороны, выступающей потребителем (а иног
да и жертвой) политических решений, то есть рядовых граждан.
Политические институты задают две важнейшие (при принятии
решений) функции социального общения людей: 1) социализи
руют индивидов, входящих в страты элиты, бюрократии и групп
интересов в отношении правил политической игры и, 2) обеспе
чивают коллективное цеnедостижение в соответствии с уст анов
ленными ограничениями и объемом ресурсов, извлекаемых из
внешней среды 73• Т аким образом, орг анизационно-институцио
нальная модель позволяет анализировать механизм принятия по
литических решений в измерении функционирующих норм и
традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что со-
ставляет весьма существенныи компонент концептуализации
этого гиперсложного комплекса 74• Для того чтобы продвинуть
ся в понимании закономерностей функционирования и измене-
ния во времени комплексного механизма принятия решений,
требуется анализ концепций, описывающих и объясняющих этот
динамический процесс.
---------------------------------------------------------
73. См.: Offe С. Designing lnstitutions in East European Transitions/ / The
Theory of lnstitutional Design 1 Ed. bу R. Goodin. Cambridge, 1996. Р. 203.
74. Более подробно о роли институциональной организации исполни
тельной власти см.: Egeberg М. The lmpact of Bureaucratic Structure on Policy
Making Pulic Administration. 1999. Vol. 77. N 1. Р. 156-159.