Как принимаются решения по вопросам внешний политики?

7.1. Теория рационального выбора.

7.2. Организационный процесс.

7.3. Модель «бюрократической политики».

7.4. Groupthink («Огруппление мышления»).

7.5. Кибернетическая теория принятия решений Джона Стайнбрунера.

7.6. Процесс принятия решений в современной внешней политике России.

Изучение процесса принятия решений во внешней политике предполагает исследование принципов и законов, которые объясняют выбор той или иной линии поведения сложными социальными институтами -администрацией Президента, внешнеполитическим ведомством, парламентом. Оно также имеет своей целью нахождение возможностей оптимизации, улучшения работы бюрократических структур с целью нахождения наиболее выгодных путей достижения целей. Оба эти аспекта и являются предметом тео­рии принятия решений. Теория принятия решений возникла на стыке нескольких наук: математики, математической экономики, социологии и психологии.

Рассмотрим важнейшие компоненты теории принятия решений - теорию рационального выбора, теорию «организационного» и «бюрократического» процесса, а также кибернетическую модель Д. Стайнбрунера.

ТЕОРИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ВЫБОРА

Теория рационального выбора пришла в политическую науку из экономики, хотя ее основания не связа­ны только с последней. Р. Швери называет три важнейшие интеллектуальные традиции, повлиявшие на формирование теории рационального выбора:

«Это, во-первых, шотландская философия нравственности Хатчисона, Юма, Фергюсоиа и Смита, впервые предложившая последовательную индивидуалистическую концепцию рационального поведения и обратившая внимание на ее плодотворность в объяснении общественных явлений. Во-вторых, утилитаризм, выработавший всеобъемлющую концепцию моральных суждений... В-третьих... неоклассическая теория, выдвинувшая на первый план процесс взаимного обмена. Если отдельный индивид получает выгоду от использования того или иного закона, закона, налагающего определенные ограничения на наши действия, и к тому же способен компенсировать потери другим, нет причин утверждать, что обмен нечестен, противоречит нормам морали или чему-либо еще»¹.

Теория рационального выбора выдвинула на первый план политического исследования действу­ющего человека с его собственными интересами и потребностями, человека самодостаточного и активного. Теория рационального выбора опиралась на предпосылку возможности связать ин­дивидуальное поведение и общественные институты, чтобы сохранить суверенность индивида при принятии решений по поводу и собственных, и общественных благ.

Она исходит из того, что в сфере власти и принятия решений по поводу общих благ человек ведет себя также рационально, как и в экономической жизни².

Итак, теория рационального выбора как модель анализа внешней политики может считаться тра­диционной. Исследуя политику государства, ученые часто пытаются найти ответ на возникающие вопро­сы именно с точки зрения рационально действующего субъекта. Подобный подход основан на следую­щих положениях:

тот, кто принимает решение, преследует определенную цель или цели. Если целей несколько, они структурированы, исходя из их значимости или предпочтений субъекта. Информация о сложившей­ся ситуации и о том, как ситуация влияет на цели субъекта, ему доступна и известна; субъект рассматривает возможные альтернативы достижения цели или целей, оценивая их с точки

¹ Цит. по: Сморгунов Л.В. Теория рационального выбора и сравнительная политология... //Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петербург, ун-та, 1998. С. 4.

 

 

зрения сочетания цены и выигрыша, а также вероятности успеха. Затем он выбирает лучшую из альтернатив с точки зрения баланса цены и выигрыша, а также вероятности успеха¹. Очевидно, что подобная ситуация возможна лишь тогда, когда выполняются некоторые условия: субъект представляет собой единое целое;

информация о ситуации не только доступна, но субъект способен ее собрать и правильно оценить; субъект способен найти все возможные альтернативы;

субъект обладает знаниями о причинно-следственных связях в данной сфере и способен правильно оценить последствия возможного выбора каждой из найденных альтернатив; субъект способен правильно сформулировать цели и задачи на основе существующей системы ценностей.

Первое условие предполагает, что субъект монолитен, но при этом в качестве такого субъекта может рассматриваться как государство в целом, так и конкретный политик. В традиционной истории междуна­родных отношений при анализе политики того или иного государства принимались в расчет чаще всего именно эти два уровня. Однако впоследствии возник интерес и к тому, какое влияние оказывают на поли­тику бюрократические структуры, которые также могут рассматриваться как монолитные центры при­нятия решений, соответствующие модели рационального выбора.

Государство все же часто рассматривается как олицетворяемый правительством монолит, действия которого преследуют сформулированную исходя из рационального расчета цель, а выбор ее достижения также делается на основе рационализма. Такая схема дает возможность обобщения на высоком уровне, являющегося основой каждой теории. Так, например, реалистическая концепция международных отно­шений базируется именно на идее рационального поведения государств на международной арене.

В теории принятия решений рационалистическая модель легла в основу стратегических исследова­ний, доминировавших в сфере безопасности в период холодной войны. Классическим исследованием в этой сфере является работа Томаса Шиллинга «Стратегия конфликта»².

Высшей степенью абстрагирования в рационалистической модели можно назвать «теорию игр» (Т. Шеллинг). В ней субъекты представлены в виде абстрактных «игроков», делающих ходы в игре. Цена и выигрыш выражены в конкретных числах и поддаются простому подсчету и сравнению. На этой основе формируется абсолютно рациональная схема взаимодействия игроков, используя которую мож­но не только выбрать наилучший путь к достижению цели, но и спрогнозировать действия других сто­рон. Очевидно, что подобная схема не существует в реальной жизни и, казалось бы, нет никакого смысла ее изучать. Т. Шиллинг признавал, что возможности использования результатов, полученных в ходе исследования такой модели, ограничены. Вместе с тем он считал ее использование полезным для построения теории, поскольку она дает возможность «идентифицировать наш собственный анали­тический процесс с аналитическим процессом гипотетического участника конфликта; предполагая на­личие некоторой последовательности в поведении гипотетического участника, мы можем исследовать альтернативные направления поведения с точки зрения того, соответствуют ли они стандартам данной последовательности»³.

Как было сказано ранее, теория рационального выбора применяется и на уровне конкретной личности, политика, принимающего решения. Вполне естественно, что подобный подход вызывает критику, поскольку трудно найти человека, который всегда думал и действовал бы полностью рационально. Поэтому в стра­тегических исследованиях, например, аналитики исходят не из того, что политик всегда рационален, а из того, что политик не всегда иррационален. Расчет делается на основе двух положений: вовлеченный в конфликт государственный деятель предпочтет стратегическое положение, которое минимизирует ущерб, ею противник поступит точно так же⁴.

В связи с этим стратегический анализ имеет два уровня. Первый уровень предусматривает пол­ный рационализм — рациональный субъект, точное знание систем ценностей, полная информирован­ность с обеих сторон. Второй уровень - реальность с учетом индивидуальных черт субъекта, ирраци­онализма и т.д.

¹ Morgan Patrick M.Theories and Approaches to International Politics. Transaction Books. New Brunswick; Oxford,1988.

² Shelling Tomas C. The Strategy а Conflict. A Galaxy Book; Oxford University Press. New York,1963.
³Ibid. Р. 4.

⁴ Williams Phil, Jervis Robert. Contemporary Strategy.

Итак, суммируя все вышесказанное, можно заключить, что, хотя рационалистическая модель и имеет множество недостатков, у нее есть и определенные преимущества. При помощи рационального анализа можно решить, по крайней мере, следующие задачи:

во-первых, используя данную модель и зная систему ценностей, можно сделать предположение о целях, преследуемых субъектом;

во-вторых, данный метод позволяет сформулировать все возможные альтернативы достижения этих целей;

в-третьих, обосновать правильный выбор между существующими альтернативами;     в-четвертых, сопоставляя действительность с рациональной моделью поведения и выявив разли­чия, можно сконцентрировать внимание на исследовании факторов, приведших к отходу от этой модели.

Существует и еще, по крайней мере, одна задача, которая решается при помощи модели рационально­го выбора. Критикуя ее и анализируя отличия реальности от идеальной модели, многие исследователи создали концепции, более полно объясняющие смысл принятия решений.

Грэм Аллисон в своей, ставшей уже классической, работа, «Сущность решений» достаточно подроб­но разобрал рассматриваемую нами модель, ее варианты и примеры использования. Критикуя недостат­ки данной модели, Г. Аллисон полагает, что, хотя она и полезна для определенных целей, она нуждается в существенном дополнении¹.

Г. Аллисон подверг критике положение данной модели о монолитности государства как основного субъекта, что, по его мнению, существенно снижает ее возможность объяснить процесс принятия реше­ний. На основе положения о том, что государство представляет собой совокупностъ бюрократических структур или «организаций»,         Г. Аллисон разработал еще две модели - организационного процесса 

 и правительственной (бюрократической) политики, которым посвящены два следующих раздела. Эти две модели не являются альтернативой теории рационального выбора, а призваны дополнить ее и прибли­зить анализ внешней политики к реальности.

Сомнению, причем вполне обоснованно, подвергается и действенность «рациональной» модели на уровне конкретного политика, принимающего решения.        Г. Аллисон основывает свою критику, в том числе на исследованиях в области экономики Герберта Саймона, разработавшего концепцию «огра­ниченной рациональности». Г. Аллисон приводит обоснованные Г. Саймоном факторы, определяю­щие отход индивидов и организаций от полной рациональности: проблемы, требующие решения, на­столько комплексны, что одновременно можно рассматривать лишь некоторые их аспекты. Поэтому индивиды делят их на сравнительно независимые части и изучают по отдельности. При необходимо­сти выбора между альтернативами индивид выбирает не наилучшую, а первую, которая его более или менее удовлетворяет. В ситуации, когда выбирается первая удовлетворяющая альтернатива, особое значение приобретает последовательность рассмотрения альтернатив. Индивиды стремятся избе­жать неясности, поэтому выбор делается в пользу альтернативы, обещающий быстрый и гарантиро­ванный результат.

Индивиды и организации сами разрабатывают варианты своей возможной деятельности, чем и огра­ничивается их выбор в каждой конкретной ситуации².

7.2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС

Интерес к анализу роли бюрократических структур в политике государства возник достаточно давно. Еще Макс Вебер в начале XX в. изучал значение бюрократии в государстве. В 1960-е гг. эта проблема стала объектом исследований ученых, работавших в сфере международных отношений. Такие исследо­ватели, как Мортон Хальперин, Александр Джордж, Френсис Рурк, анализировали различные аспекты влияния бюрократии на внешнюю политику государств. Однако классической в данной сфере считается книга Грэма Аллисона «Сущность решения», опубликованная в 1971 г.³

¹ Allison Graham T. Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis. Harper Collins Publishers, 1971 Р 3 8

²Ibid. Р. 72.

Г. Аллисон, опираясь на изучение Карибского кризиса 1962 г. и работы других исследователей, обоб­щил и структурировал практически все факторы, связанные с влиянием бюрократических структур на формирование внешней политики государства. Факторы эти были разбиты им на две группы и включены в две модели - «Организационный процесс» и «Правительственная (бюрократическая) политика», кото­рые и будут рассмотрены в данном и следующем разделах.

Модель организационного процесса заимствована Г. Аллисоном из экономики. Приводившиеся в предыдущем разделе положения теории Г. Саймона и исследования Ричарда Саирта и Джеймса Марча были им использованы для анализа внешней политики СССР и США в период Карибского кризиса 1962 г.¹ Сделанные выводы сводятся к положениям, которые будут приведены ниже.

Государство не является однородным и монолитным, оно состоит из определенного набора организа­ций. Комплексность международных проблем заставляет делить их на компоненты, находящиеся в веде­нии различных организаций, несущих за них ответственность. Вследствие этого действия государств на международной арене являются результатом процессов, протекающих по установленным заранее проце­дурам внутри составляющих государство организаций. Лишь имеющиеся в арсенале организаций спосо­бы применения средств политики составляют спектр альтернатив для выбора государства. Именно орга­низации структурируют проблему, подлежащую решению^ Через них лидеры государств получают инфор­мацию о проблеме, причем угол зрения и расстановка акцентов по данной проблеме зависят от конкретной организации.

Деятельность организаций носит запрограммированный характер и определяется установленными в ней процедурами, из которых и складывается работа организации по решению возложенных на нее задач. Цели действий организации формируются в жестких рамках, складывающихся вследствие ин­тересов самой организации и воздействия извне. Каждая организация имеет свой ограниченный набор процедур решения тех или иных задач, использующихся в зависимости от необходимости. Организация стремится избегать неопределенности и поэтому пытается или договориться с другими институтами, участвующими в процессе принятия решения на всех уровнях, или выработать набор стандартных сце­нариев для действий в потенциально возможных ситуациях. Характеристики поведения организации достаточно стабильны, хотя и могут меняться в случае возникновения непредвиденных ситуаций. В случае необходимости организации предпочитают обойтись лишь незначительными изменениями или адаптацией старых процедур, что определяет относительную стабильность приоритетов, убеждений и процедур.

Хотя у каждой организации своя сфера деятельности, избежать пересечения с другими невозможно. Этим определяется необходимость координации их действий центральной властью. Лидер государства может оказывать серьезное влияние на выработку политики, поскольку в его ведении находится вопрос о том, какая организация должна заниматься той или иной проблемой, но, по мнению Г. Аллисона, централь­ная власть не способна контролировать и направлять повседневную деятельность организаций, а может лишь ее корректировать. Долгосрочное планирование деятельности организациям не свойственно. Там "же, где оно формально существует, на него редко обращают внимание.

Каждая организация имеет свой набор альтернатив выбора в сложившейся ситуации. Однако вероят­ность формулирования выбора той или иной альтернативы определяется не столько общей целью госу­дарства, сколько целями самой организации. Часто организации участвуют в формулировании общих це­лей государства именно исходя из собственных целей, главная из которых - избежать дискомфорта, свя­занного, например, с сокращением ее бюджета или реструктурированием. В ситуациях, когда границы между сферами деятельности неясны или изменчивы, цели организации формулируются на основе ее стремления к расширению, экспансии.

Влияние организационного процесса должно учитываться, по мнению Г. Аллисона, и при выработке направления политики лидером государства. Вряд ли будет целиком выполнен план действий, предусмат­ривающий отход от процедур и альтернатив, существующих в участвующих в его осуществлении органи­зациях. В случае если цели этого плана идут вразрез с целями какой-либо организации, в его выполнении могут возникнуть трудности, связанные с сопротивлением со стороны этой организации.

В целом Г. Аллисон считает, что модель организационного процесса существенно дополняет рациона­листическую, но требует при этом специфической информации, касающейся организационной структуры конкретного государства, и специального подхода.

' Сyert Richard, March James. A Behavioral Theory of the Firm. New York, Englewood Cliffs. 1963.

 

 

Модель бюрократической политики Г. Аллисона опирается на результаты исследований, посвящен­ных анализу взаимодействия составляющих государство «игроков» между собой. Из таких исследований он, прежде всего, называет работу Ричарда Нойштадта «Президентская власть»¹. Изучение решений, принимавшихся американским и советским правительствами в период Карибского кризиса, с этой точки зрения позволило Г. Аллисону сформулировать базовые положения бюрократической парадигмы, кото­рые будут приведены ниже.

По мнению Г. Аллисона, решения и действия государства являются результатом процессов, протекающих внутри него. Круг участников, формирующих то или иное решение, представляет собой определенный набор так называемых игроков, которые представлены занимающими определенные позиции индивидами. Это мо­гут быть как политики, занимающие посты в правительстве, так и представители различных лобби и средств массовой информации. Возможности и обязанности игроков определены занимаемыми ими позициями. Пози­ция игрока определяет и его восприятие требующей решения проблемы, и его взгляд на пути ее решения. На формирование целей и интересов игрока оказывают интересы различного уровня - национальные, интересы представляемой им организации, внутренние и личные. Совокупность этих интересов определяет «ставку» в игре, а также влияет на восприятие игроком различных аспектов каждой проблемы.

Сделанный государством выбор является результатом торга между игроками, каждый из которых воздействует на него по-своему. Степень воздействия, с точки зрения Г. Аллисона, определяется тремя факторами: преимуществами перед другими участниками торга, навыками, волей все это использовать, а также восприятием первых двух факторов другими. Преимуществами в торге могут быть: власть, конт­роль над ресурсами и информацией, необходимыми для проведения действий, возможность влиять на цели других игроков, личные качества.

Торг между игроками происходит по установленным каналам, определяемым позициями игроков, а также по существующим правилам, зависящим от структуры государства и его законов. В результате торга вырабатывается решение, которое может серьезно отличаться от первоначального замысла. Дей­ствия правительства, таким образом, не являются следствием его намерений и редко соответствуют каким-либо долгосрочным программам и стратегиям. Принимаемые решения не являются результатом рационального стратегического анализа, поскольку каждый участник торга фокусирует свое внимание не на общей стратегической цели, а на отдельных ее фрагментах и на возможных последствиях не на стра­тегическом, а на собственном уровне.

Еще один важный, по мнению Г. Аллисона, фактор, влияющий на отход от рациональной модели в принятии решений, - это проблема информированности правительства. Отсутствие полной информации о ситуации, проблеме, позициях других сторон приводит к возникновению неправильного восприятия этих элементов, что, в свою очередь, порождает необоснованные ожидания, прогнозы.

Г. Аллисон достаточно скептически относится к возможности центральной власти контролировать бю­рократическую политику. Действительно, принимая во внимание все вышеизложенное, трудно представить, как лидер государства может вмешаться в процесс торга. Однако Александр Джордж, например, считает, что бюрократический торг может быть полезен, если верховная исполнительная власть будет использовать соревнование между организациями для поиска большего числа альтернатив и более полного их анализа².  

Приводя множество аргументов в пользу того, что государство не способно действовать рационально в выработке и проведении внешней политики, Г. Аллисон полагает, что при анализе внешней политики государства необходимо учитывать множественность факторов и применять все три модели - рацио­нального выбора, организационного процесса и бюрократической политики.

7.4. GROUPTHINK («ОГРУППЛЕНИЕ МЫШЛЕНИЯ»)

Есть много оснований полагать, что группы в ответственных ситуациях, когда цена решения высока, должны принимать более взвешенные и обоснованные решения, чем индивиды, особенно, если это груп-

1. Neustadt Richard. Presidential Power. New York. 1960. ² Alexander L. George. The Case for Multiple Advocacy in Making Foreign Policy// American Political Science Review. LXVI. September. 1972.

 

пы сплоченных, умных и квалифицированных людей, действующие под руководством авторитетного и пользующегося доверием лидера. И тем не менее можно привести множество исторических примеров, когда «мозговые тресты», созданные для принятия ответственных политических решений, принимали не просто неудачные решения, а решения катастрофические, такие, что уже на стадии их подготовки допус­кались существенные и очевидные ошибки, закономерно приводившие к неудаче.

Американский исследователь Ирвинг Джейнис (Irving Janis)' в своих работах проанализировал ряд решений, принятых высшим военно-политическим руководством США, которые привели к полнейшему фиаско: решение президента Кеннеди организовать вторжение на Кубу в заливе Свиней, решение прези­дента Трумэна послать войска в Северную Корею, решение президента Джонсона об эскалации военных действий во Вьетнаме, решение президента Никсона скрыть информацию о взломе штаб-квартиры де­мократической партии в Уотергейте, бездействие командования ВМС США в преддверии Пирл-Харбора, решившего, что не существует серьезной опасности внезапного нападения японцев. Джейнис провел срав­нительный анализ процесса и факторов принятия этих неудачных решений и решений удачных, таких как поддержка президентом Трумэном плана послевоенной экономической помощи Европе («план Маршал­ла») и успешное разрешение администрацией президента Кеннеди и советским лидером Н. Хрущевым Карибского кризиса. По итогам этого исследования Джейнис выделил ряд характеристик явления, кото­рое он назвал Groupthink - буквально групповое мышление, но, поскольку речь идет об ошибочном групповом мышлении, представляется удачным термин, предложенный переводчиками учебника Д. Май-ерса по социальной психологии — «огруппление мышления»², так как он вызывает ассоциацию с «оглуп­лением», что по смыслу весьма близко к идее Джейниса.

Джейнис определяет феномен «огруппления мышления» следующим образом:

«Groupthink -это режим мышления, при котором стремление прийти к единодушному решению становится для участников группы настолько важным, что она оказывается неспособной к реалистической оценке альтернативных решений»,

Т.е. суть феномена «огруппления» состоит в том, что группа разрабатывает решение в ситуации иллюзорной безальтернативности: любой план, существенно отличающийся от обсуждаемого решения (например, переговоры, а не военные действия), заранее отбрасывается как нереалистичный, невыгод­ный, вредный.

Естественно, Groupthink - это явление интернациональное, не являющееся монопольной характери­стикой лишь американских политиков. Например, политика британского премьера Чемберлена в период «Мюнхенского сговора», правительства Российской империи в преддверии русско-японской войны, реше­ние руководства СССР о вводе войск в Афганистан или Российского правительства в период первой Чеченской войны могут служить не менее убедительными иллюстрациями «огруппления», чем ситуации, описанные Джейнисом. Тем не менее имеет смысл в качестве подробной иллюстрации использовать пример, ставший благодаря Джейнису хрестоматийным: печально известный десант кубинских «контрас», боровшихся против режима Фиделя Кастро в заливе Свиней.

17 апреля 1961 г. 1400 «контрас» высадились на пляж в этом заливе. Десант готовился и финансиро­вался спецслужбами США. Его задачей было захватить плацдарм, удерживать его до соединения с партизанами, воевавшими против правительства Кастро в горах Эскамбрей, и начать восстание, кото­рое в конечном итоге должно было свергнуть Фиделя Кастро. Операция была подготовлена одной из самых мощных и профессиональных разведок мира - Центральным разведывательным управлением США и одобрена одним из самых авторитетных политических лидеров того времени - американским президентом Джоном Кеннеди. Тем не менее все закончилось за двое суток. Кубинская армия оказа­лась готова к вторжению, расчеты на то, что правительственная авиация не поднимется в воздух, не оправдались, 80 миль непроходимых болот не позволили десанту соединиться с теми, кто воевал в горах, причастность правительства США к операции оказалось «секретом Полишинеля» и вызвала массовое возмущение во многих странах мира, тем более что информация о подготовке операции про­сочилась в прессу еще до начала вторжения, широкая оппозиция режиму Фиделя Кастро оказалась мифом. Вторжение, напротив, сплотило кубинцев и вызвало «эффект бумеранга». В итоге США пере­жили дополнительное унижение, когда были вынуждены выкупить попавших в плен «контрас» в обмен

 

¹.Janis I.L. Victims of Groupthink. Boston, 1972. Houghton Mifflin Co. Janis I.l. Groupthink: Psychological Studies of policy decisions and fiascoes. Boston. 1982: Houghton Mifflin Co

2. Маейрс Д. Социальная психология. СПб., 1999. С. 677.

 

на медикаменты, запасные части и другие материалы, подпадавшие под эмбарго, установленное пра­вительством США против Кубы.

Первое предположение, которое возникает при знакомстве с обстоятельствами этого знаменитого фиаско: решение готовили недальновидные, непрофессиональные и, возможно, просто глупые люди. В самом деле, как можно было не посмотреть на карту и не знать про 80 миль болот, продолжать верить в то, что операция останется тайной, несмотря на утечки информации в прессе, недооценивать боеспособность кубинских вооруженных сил и т.д.? Тем не менее «мозговой штаб» президента Кеннеди состоял из умных и заслуженных политиков и аналитиков. Например, госсекретарь Д. Раек перед тем, как прийти в админи­страцию, возглавлял Фонд Рокфеллера, министр обороны Д. Макнамара был профессиональным статис­тиком и известным аналитиком и работал президентом корпорации Форда, М. Банди, главный советник президента, был деканом в Гарвардском университете. К тому же позже, во время Карибского кризиса, практически та же самая команда оказалось способной к принятию вполне разумных и взвешенных ре­шений.

Джейнис сделал вывод, что основной причиной плохого решения оказалось то, что в этой конкретной ситуации для «мозгового треста» президента поддержание единства, стремление к консенсусу, последо­вательность в реализации плана оказались более важными, чем объективный анализ ситуации, который требовал признания, что весь план не что иное, как грубая ошибка. Однако подобное признание требует преодоления существенных психологических барьеров, что всегда очень трудно.

Джейнис выделил ряд типичных характеристик ситуации «огруппления мышления».

1. «Иллюзия неуязвимости» — представление о том, что, несмотря на очевидные опасности и недо­
статки плана все закончится успешно. Она характеризуется чрезмерным необоснованным опти­
мизмом и готовностью принимать очень рискованные решения¹.

2. «Иллюзия безусловной моральности» - представление о том, что, какие бы конкретные действия
не предполагал план действий, они оправданы безусловными высокоморальными целями группы и
неоспоримой моральностью членов группы. Эта иллюзия точно описывается известным девизом
иезуитов «цель оправдывает средства».

3. «Рационализации» - это логичные и рациональные по форме, но неверные по существу объяснения
и выводы, которые используются для оправдания сомнительных действий. Например: «Кубинская
правительственная авиация не поднимется в воздух, так как кубинцы не смогут подготовить само­
леты и летчиков без помощи американских инструкторов». Вывод логичен, но основан на неверной
посылке: кубинцы успешно обошлись без американской помощи.

4. Стереотип «Злобный и (или) тупой противник» -- противник воспринимается упрощенно, стерео­
типно. В первом варианте это «негодяи», «мерзавцы», «бандиты», с которыми уважающий себя
политик не имеет права садиться за стол переговоров. Часто этот стереотип сочетается с извест­
ной иллюзией «черной верхушки» (black-top illusion), когда планирующие операцию аналитики пола­
гают, что физическое уничтожение или другой способ отстранения от власти лидера противника 
немедленно решит проблему². Еще один вариант представляет противников неполноценными, глу­
пыми, «нецивилизованными», в этом случае высмеивается их внешность, обычаи, они, например,
объявляются «лентяями и тупицами». Подытожить этот стереотип можно как «шапкозакидатеяьс-
кое настроение». Расплата наступает, когда с «кучкой дикарей и бандитов» приходится воевать в течение десятилетий, и, несмотря на первоначальный оптимизм, победа представляется все более 
и более проблематичной.

5. Самоцензура. Участники группы иногда бессознательно, а иногда и сознательно (поскольку несо­
гласие с общим мнением может стоить им карьеры) преуменьшают значимость разногласий внут­
ри группы и убедительность аргументов против принятого группой плана. Иногда это может прини­
мать характер «вытеснения» контраргументов, т. е. о них искренне забывают, не вспоминают по 
ходу обсуждения, и тогда они как бы не существуют, иногда - в результате сознательных манипуля­
ций и сокрытия информации. Например, информация о том, что противник искренне готов начать

¹ Чрезмерный риск в данном случае может расцениваться как частный случай широко известного в социальной психологии
феномена «сдвига к риску» или «групповой поляризации», проявляющегося в том, что после группового обсуждения часто
принимаются решения более экстремальные, чем решения до обсуждения.

² Уже после неудачи в заливе Свиней ЦРУ делало неоднократные попытки устранить Фиделя Кастро с политической арены,
полагая, что это приведет к немедленному падению его режима. Сейчас нечто подобное происходит по отношению к лидеру
Федеративной Югославии Слободану Милошевичу. Безусловно, роль лидеров в политике очень велика, однако очень часто после
устранения одного одиозного лидера его место часто занимает другой, ничуть не более привлекательный.

 

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

переговоры «придерживается» до того момента, когда изменение ситуации делает переговоры не­возможными.

6. Иллюзия единодушия. Благодаря тому что участники группы не высказывают публично свои со­
мнения, у каждого из тех, кто их испытывает, создается неверное впечатление, что именно он явля­
ется единственным диссидентом в группе. Поэтому все участники группы испытывают очень силь­
ное давление со стороны группы. В социальной психологии эта ситуация группового давления назы­
вается конформностью¹: столкнувшись с единодушным мнением группы, потенциальные
диссиденты, даже при отсутствии прямых просьб принять мнение группы, не противоречат ей из-за
опасения оказаться «белой вороной» и быть отвергнутыми группой. Часто представление о едино­
душии группы может быть иллюзией: на самом деле несогласных - большинство, но пока все они
молчат, а сторонники принятого плана активно высказываются, в группе доминирует меньшинство,
которое все участники группы ошибочно принимают за большинство, поскольку чужие мысли лю­
дям читать не дано. В социальной психологии этот феномен получил название «массового заб­
луждения» (pluralistic ignorance).

7. Прямое давление. Косвенного давления может оказаться недостаточно. В этом случае на тех, кто
сомневается, часто оказывается и прямое давление: их призывают «одуматься», «высказываться
конструктивно, а не заниматься критиканством»¹? взывают к лояльности по отношению к группе
(«мы всегда считали вас одним из нас, а вы...»), наконец, в крайнем случае, в ход идут угрозы («те,
кто не верит в успех предприятия, не имеет морального права оставаться в наших рядах»).

8. «Страхе умов» (mind-guard). Джейнис указывает, что часто один из участников группы берет на
себя обязанность обеспечивать консенсус и оберегать группу от угрожающей принятому плану
информации. Например, в рассматриваемом нами примере такую функцию взял на себя брат пре­
зидента Кеннеди - Роберт. Именно он по собственной инициативе (брат его об этом не просил)
оказывал давление на сомневающихся и говорил и делал все то. что описано в предыдущем пункте.

После того как мы рассмотрели симптомы «огруппления мышления», необходимо рассмотреть усло­вия, способствующие их проявлению:

высокая степень сплоченности группы, принимающей решения, - они действительно должны быть

единомышленниками, «единой командой», членство и участие в работе группы должны быть для

них очень важными;

изоляция группы от внешнего мира. Например, специалисты ЦРУ по Кубе не были допущен-

к подготовке операции в заливе Свиней из-за соображений секретности.

Наличие авторитетного, энергичного, властного лидера, который уже на самой ранней стадии выказы­вает безусловную поддержку обсуждаемому плану;

отсутствие процедур, обеспечивающих обоснован мое сравнение плана-фаворита и альтернативных

способов действия;

высокая степень стресса из-за важности проблемы и ограниченности ресурсов. Подобные ситуация в жизни политиков, принимающие ответственные решения, происходят достаточно часто, и, если события развиваются по сценарию «огруппления мышления», результатом оказывается приня­тие сомнительного решения из-за следующих особенностей процесса принятия решений в ситуации «groupthink»:

избирательный, неполный обзор имеющихся в наличии альтернатив;

искаженное и неполное представление о реальных целях группы; - неточная оценка риска, связанного с осуществлением плана-фаворита;

отказ от повторной оценки отвергнутых ранее альтернатив после того, как возникают серьезные

сомнения в принятом плане;

недостаточное информационное обеспечение принятого решения;

избирательность и предвзятость в отборе и оценке информации;

отсутствие плана действий на тот случай, если развитие событий отклонится от предусмотренного

основным планом действий сценария.

Таким образом, «огруппление мышления» представляет действительно парадоксальное явление, ког­да хорошо подготовленная, компетентная, авторитетная группа, принимающая ответственное решение,

 

¹ Джейнис указывал, что впоследствии ряд участников планирования операции в заливе Свиней вспоминали, что у них были существенные сомнения, но они не решились высказать их вслух.

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

достигает результата ничуть не лучшего, чем тот, которого могла бы добиться кучка случайных диле­тантов. Можно ли избежать таких ситуаций? Ирвинг Джейнис предложил ряд мер, который может сни­зить вероятность «огруппления мышления».

Лидеру следует поощрять участников группы высказывать сомнения и несогласие относительно про­екта решения. Для того чтобы этот прием работал, лидер должен быть открыт для критики, в том числе и его собственных идей, что на практике оказывается достаточно трудной задачей.

В начале дискуссии лидеру не следует торопиться высказывать свою позицию. Лучше всего, если на этой стадии он останется внимательным, но беспристрастным слушателем, чтобы участники обсужде­ния узнали его мнение только в конце и не пытались под него «подстроиться»¹.

Полезно разделить группу на подгруппы, которые сначала могли бы обсудить проблему независимо, и уже затем согласовать позиции на общей дискуссии. Очевидно, что «единственный диссидент» в группе из трех человек испытывает существенно меньшее давление и 'стресс, чем «единственный диссидент» в группе из 25 человек.

Следует приглашать на заседания экспертов, не принимающих непосредственного участия в работе над проектом, и благожелательно относиться к их мнению, даже если оно противоречит мнению группы. «Критика со стороны» и свежий взгляд часто помогают повысить качество решений.

Одному из участников группы можно поручить роль «адвоката дьявола»²: предложить ему крити­ковать план-фаворит, не соглашаться с мнением большинства, искать в плане слабые места. Назначен­ному на эту роль выполнить ее значительно легче, чем энтузиасту, критикующему по собственной инициативе, - ведь «адвокат дьявола» критикует не потому, что не лоялен по отношению к группе, а потому, что получил такое поручение.

7.5. КИБЕРНЕТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ДЖОНА СТАЙНБРУНЕРА

Концепция Джона Стайнбрунера (John D. Steinbruner)³, названная им кибернетической (the cybernetic theory of decision), возникла в полемике автора с приверженцами классической утилитарной теории приня­тия решений (или теории рационального выбора), которая предполагает, что люди, принимающие ре­шения, скрупулезно просчитывают возможные выгоды и затраты. Стайнбрунер называет такой подход «аналитическим», или «аналитической логикой», и критикует его.

Предположения теории рационального выбора относительно того, что при принятии решений люди всегда разбивают проблему на логические компоненты, что они обладают достаточной информацией для обоснованного сравнения альтернатив, представляются Стайнбрунеру маловероятными. К тому же он полагает, что классическая теория была разработана для моделирования принятия решений индивидами и малоприменима к ситуациям, когда решения принимаются коллективно. Стайнбрунер считает, что ряд известных исторических неудач политики сдерживания, таких как нападение Японии на американский флот в Пирл-Харбор или мобилизация египетской армии накануне Шестидневной войны в июне 1967 г., не могут быть объяснены по принципам традиционной «аналитической утилитарной логики». Поэтому он противопоставляет традиционному подходу разработанную им парадигму, которую он назвал «кибернети­ческой» (cybernetic paradigm).

Эта концепция предполагает, что в сложных ситуациях можно обойтись без сложных аналитических механизмов принятия решений.

Свои рассуждения он начинает с рассмотрения простых примеров, демонстрирующих, что, используя ограниченную информацию и не прибегая к сложному анализу, можно найти эффективное решение. На­пример, рабочая пчела, вовсе не обладающая интеллектом, тем не менее при помощи своих знаменитых «танцев» оказывается способной передать другим пчелам информацию о расстоянии до цветов-медоно­сов и угле по отношению к солнцу, под которым надо лететь, чтобы их найти. Футболист, готовящийся

^{1 Уместно вспомнить полезную традицию, бытовавшую в российской армии, когда на военных советах было принято сначала
давать высказаться самым младшим офицерам, чтобы на них «не давил» авторитет старших по званию.}

2Этот термин возник из практики, принятой в католической церкви, где перед принятием решения о канонизации нового
святого, чтобы не допустить ошибки, один из епископов получает поручение собрать о кандидате порочащую информацию. Его и
называют «адвокатом дьявола».

³ John D. Steinbruner. The Cybernetic Theory of decision: New dimensions of Political Analysis. Princeton University Press. Princeton. New York. 1974.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

нанести удар по мячу¹, также не просчитывает тысячи возможных вариантов своего собственного пере­мещения, полет мяча и движение защитника, но в большинстве случаев попадает по мячу (хотя тот и не всегда влетит в ворота). Если бы футболист в условиях дефицита времени на футбольном поле занимал­ся бы анализом ситуации по классическим рецептам, он. скорее всего, запутался бы в собственных ногах, упал бы и потерял мяч. Еще проще устроены регуляторы, работающие по принципу обратной связи: на­пример, предохранительный клапан в паровой машине Ватта вообще отслеживает один-единственный параметр - давление пара и при этом позволяет избежать перегрева и взрыва парового котла. Примерно так же действует опытный повар, который не взвешивает компоненты будущего блюда, а добавляет их «на глазок», рецепту следует приблизительно, не имеет аналитически точного представления о конечном продукте, а просто пробует его в процессе приготовления и часто при этом добивается блестящего ре­зультата.

Таким образом, человек, принимающий решения по кибернетическим принципам, имеет дело с «про­стыми» параметрами и ситуациями, которые тем не менее представляют сложную реальность. Он игно­рирует сложные особенности среды, в которой действует, и использует простую обратную связь для коррекции своего поведения. Он стремится, насколько возможно, упростить «вычисления» (анализ пара­метров ситуации), отслеживает ограниченный круг «критических» переменных и стремится удержать их значение в приемлемом диапазоне. Эта концепция близка к уже обсуждавшейся выше теории «ограни­ченной рациональности» Херберта Саймона, однако Стайнбрунер идет еще дальше, так как его подход делает упор не столько на рациональный анализ ситуации (пускай даже на основе ограниченной информа­ции и до первого показавшегося удовлетворительным решения, как у Саймона), сколько на значение прошлого опыта и интуиции при принятии решений. Это созвучно представлениям о людях как о «ког­нитивных скупцах»-(«cognitive misers»), получившим широкое распространение в когнитивистской соци­альной психологии, согласно которому при принятии решений люди (политики не исключение) стремятся насколько возможно сократить интеллектуальные усилия. В когнитивистской психологии упрощенные при­емы, которые люди используют при принятии решений, получили название «эвристик» (heuristics)². Эври­стики - это простые практические правила, позволяющие принимать удовлетворительные решения при минимальной информации и минимальных интеллектуальных усилиях. Например, «эвристика эксперти­зы» рекомендует доверять мнению экспертов и специалистов, «эвристика объема» предполагает, что толстые книги содержат более качественную информацию, чем тонкие, «эвристика цены» предполагает, что более дорогие вещи и услуги обладают более высокими качествами³ и т.д.

При принятии внешнеполитических решений на высоком уровне упрощение ситуации представляете к не такой очевидной возможностью, как при принятии решений бытовых. Однако Стайнбрунер считает, что и к таким ситуациям применима кибернетическая парадигма. Сложными политическими решениями он считает такие, в которых приходится делать выбор и искать компромисс между двумя или более ценностями (например, безопасность и благосостояние). Он признает, что в таких сложных ситуациях лицо, принимающее решение, должно обладать более широким и изощренным репертуаром возможных реакций и действий. Проблема решается при помощи увеличения количества людей, принимающих реше­ние в группе. Участники группы не пытаются охватить проблему во всей ее сложности - вместо этого они разбивают ее на ряд «одномерных» проблем, которыми занимаются отдельные индивиды или под­разделения сложной бюрократической организации⁴ По мнению Стайнбрунера, это естественное кибер­нетическое объяснение для массового роста бюрократии в современном обществе⁵.

Таким образом, Стайнбрунер, опираясь на исследования поведения в сложных бюрократических орга­низациях, приходит к выводу, что высшие уровни бюрократической иерархии не выполняют функции ин­теграторов, как это постулируется в аналитической парадигме. Вместо этого они последовательно реша­ют проблемы, поставленные различными подразделениями. Стайнбрунер пишет, что «сложные пробле­мы в организации фрагментируются и эта фрагментация сохраняется также и на высших уровнях, принимающих решение»⁶.

¹ Вспомните французского классика исследований международных отношений Раймона Арона, который постоянно использо­вал сравнение футбола и международных отношений в своих работах)

²См.: Smith E, Mackie D. Social Psychology. Worth Publishers, 1995. Р. 275-278.

³ Сравните с известной поговоркой «скупой платит дважды». Эвристики, как любая «житейская мудрость» не всегда оказы­
ваются верными, но во многих случаях позволяют найти удовлетворительные решения.

⁴ Эти рассуждения Стайнбрунера очень близки к процессам инкрементализма и фрагментации, рассматривавшимся при описа­
нии «модели организационного процесса» Аллисона.

³ Steinbruner. The Cybernetic Theory. Р. 113. ^6/ Ibid. Р. 119.

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

 

Как уже упоминалось выше, Стайнбрунер использует в своей модели идеи концепции психологов-ког-нитивистов и подчеркивает, что «существенный объем информации перерабатывается до того, как инди­вид сознательно концентрирует свое внимание на решении конкретной проблемы»¹. На основе результа­тов ислледований когнитивистов, описывающих поведение людей в ситуации неопределенности, он моди­фицирует свою концепцию и формулирует три «модели мышления»: 1) «мышление по желобку» (grooved thinking), 2) «неустойчивое мышление» («uncommitted thinking») и 3) «теоретическое мышление» («theoretical thinking»)

«Мышление по желобку» характеризуется тем, что проблема упрощается и сводится к одному из нескольких базовых типов. Основой для принятия решений в данном случае служит предыдущий опыт, решение часто принимается по аналогии. В том случае, если ситуация мало' изменяется или изменяется медленно, эта модель может быть эффективной.

Определяющей чертой «неустойчивого мышления» является то, что мнение лидера изменяется в зависимости от того, какой из групп приближенных консультантов удается добиться большего на него влияния. При этом политик ведет себя противоречиво, он может в течение короткого промежутка време­ни занимать диаметрально противоположные позиции². Иногда такой стиль может быть и сознательным приемом: например, для первого российского президента Б.Н. Ельцина было характерным приемом при­менение хорошо известного принципа «баланса сил»: как только одна из конкурирующих группировок в его окружении становилась, по его мнению, слишком независимой и влиятельной, он начинал активно поддер­живать ее оппонентов.

Наконец, для третьего, «теоретического», стиля мышления характерна приверженность лидера ка­кой-то теоретической или практической идее или ценности, которая делает его решения последователь­ными и предсказуемыми, но порой одномерными и недостаточно гибкими. Наличие «видения» и «кредо» могут быть конструктивными для формирования политической стратегии, но иногда могут принять и ка­рикатурные формы, стать, употребляя психиатрическую терминологию, «сверхценной идеей»³.

Стайнбрунер не считал, что предложенная им «когнитивистско-кибернетическая» концепция опровер­гает традиционную «рационально-аналитическую модель». Подобно Аллисону, он полагал, что в некото­рых ситуациях решения принимаются по «аналитическим» принципам, в других - по «кибернетическим». Его теоретические взгляды близки к широко известной в социальной психологии «центральной - перифе­рийной» модели обработки информации при изменения аттитьюдов (мнений и отношений)⁴ . Согласно этой модели, если субъект, принимающий решение, обладает достаточной компетенцией, высоким уровнем мотивации по отношению к данной проблеме и временем, он пользуется рациональной аналитической логикой (информация перерабатывается на «центральном» пути). Если же мотивация и компетентность невысоки, к тому же решение принимается в условиях нехватки времени, он упрощенно воспринимает ситуацию, ориентируется на внешние, а не на существенные параметры, в ход идут «эвристики», анало­гии, стандартные операционные процедуры (информация перерабатывается на «периферийном» пути). Очевидно, второй, периферийный способ переработки информации имеет много общего с «кибернетичес­кой концепцией» Стайнбрунера.

В заключение следует отметить, что И. Джейнис при разработке своей модели использовал индуктив­ный метод: он обобщил анализ целого ряда конкретных ситуаций («cases») принятия катастрофических политических решений. Логика исследования Дж. Стайнбрунера несколько иная. Он начал свое исследо­вание, исходя из теоретических предпосылок кибернетической теории, затем трансформировал эти прин­ципы, использовав результаты исследования психологов-когнитивистов, и наконец описал три эмпиричес­ких стиля принятия решений, соответствующих его концепции.

Можно сделать вывод, что обе рассмотренные модели имеют как теоретическое, так и практическое значение. Они демонстрируют, что в условиях недостатка времени и дефицита информации политики, используя упрощенную модель ситуации, могут совершать драматические ошибки.

----------------------------------

¹ Steinbruner. The Cybernetic Theory. Р. 127

² Можно вспомнить, как во время выборной президентской кампании 1996 г. А. Лебедь делал то либеральные «прорыночные»
заявления, то настаивал на централизации экономики и усилении государственного регулирования.

³ Примером может служить увлечение советского лидера Н.С. Хрущева сначала кукурузой, а впоследствии минеральными
удобрениями.

⁴ Petty R.E. and Caccioppo J.T. The elaboration likelihood model of persuasion. 1986 // Advances in experimental social psychology. Academic Press. Berkowitz (Ed.); Vol. 19. Р. 123-205. New York.

 

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

Проблемы перехода к новой системе принятия решений

Предыдущая22232425262728293031Следующая

Мы уже отмечали, что метод сравнения необходимо использовать при анализе внешней политики, особенно когда речь идет о формировании новой системы принятия решений, вызванной сменой полити­ческого режима, строительством нового государственного аппарата и формированием новых элит.

Сложности, с которыми Россия столкнулась на международной арене после распада СССР, отчасти были связаны с трудным и болезненным процессом трансформации внешнеполитического механизма, который до сих пор еще не обрел окончательного вида (как, скажем, в США, Великобритании или Герма­нии).

Если за точку отсчета этой трансформации взять систему принятия решений в бывшем СССР, то можно выделить три существенные особенности:

1) централизация (концентрация власти в сфере внешней политики);

2) дифференциация (специальная роль различных политических институтов и конкретных должност­
ных лиц);

3) кулуарность (внешняя политика - удел «избранных», пренебрежение общественным мнением).

Политбюро было органом принятия решений. Распространение информации о принятых решениях осу­ществлялось на основе принципа целесообразности. Существовал узкий круг привилегированных лиц, по­лучавших информацию и допущенных к обсуждению вопросов внешней политики. Эту группу называли «информированной общественностью». Политбюро получало информацию через Секретариат ЦК КПСС, который организовывал сбор информации и ее фильтрацию. Особую роль в Секретариате играл Междуна­родный отдел ЦК. Другими важнейшими каналами информации были непосредственно материалы КГБ, ГРУ Генштаба, МИД СССР. Именно руководители этих трех ведомств составляли так называемое ореховое Политбюро (названное так по месту проведения своих заседаний в Ореховом зале Кремля), принимавшее политические решения по всем ключевым вопросам внутренней и внешней политики СССР.

Аналитическое обеспечение внешнеполитических акций СССР подкреплялось деятельностью рядовых академических институтов (ИМЭМО, Институт США и Канады, Институт международного рабочего и коммунистического движения, Институт стран Азии и Африки, МГУ, Институт балканистики и др.).

Во второй половине 1980-х гг. М.С. Горбачеву удалось «открыть» сферу международных отношений для широких дискуссий. «Монополия» Москвы на обсуждение и анализ различных проблем внешней по­литики была преодолена. Стали возникать новые центры изучения международных отношений. Пример­ное равенство трех «китов» советской внешней политики - МИД, КГБ и Министерства обороны - стало меняться в сторону усиления внешнеполитического ведомства. Однако Международный отдел ЦК и си­ловые ведомства не желали потери своего былого могущества и неоднократно «заявляли» об этом (по­давление оппозиционного движения в Вильнюсе, Тбилиси, эскалация конфликта в Нагорном Карабахе).

После распада СССР сложилась новая ситуация, которая характеризовалась рядом моментов:

1) распалась сверхцентрализованная система принятия решений, основанная на партийном аппарате.
Вся тяжесть получения и обработки информации легла на плечи президентской администрации
и МИДа;

2) распад старой системы, основанной на разделении функций ряда ведомств и предполагавшей узкий
круг людей, допущенных к принятию решений, означал неизбежность болезненного периода созда­
ния новой системы, основанной на коллегиальности и сотрудничестве различных ведомств. Более
того, проблема усложнялась тем, что не ясен был «политический вес» этих ведомств и, следова­
тельно, их роль и амбиции;

3) вся политическая и административная система, подлежавшая реконструкции, основывалась на
традиции, при которой все организационные изменения всегда были связаны с борьбой за власть.
Таким образом, этот элемент политической культуры предполагал высокую вероятность конфликт­
ности и несогласованности при выработке внешней политики и ее осуществлении;

4) распад СССР создал совершенно новую сферу международных отношений - отношения с бывши­
ми советскими республиками, связанными тесными экономическими узами с Россией. Россия была

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

не готова (политически и психологически) решать возникавшие с этими республиками проблемы, в том числе проблемы интеграции/дезинтеграции и прав русскоязычного населения (25 млн), остав­шегося за пределами России;

5) новая политическая элита только еще начала складываться. Кроме того, она практически не имела
опыта в ведении внешнеполитических дел;

6) особенностью России была резкая политическая поляризация. В этих условиях внешняя политика
стала использоваться оппозицией в борьбе за власть. Это привело к известному расколу внутри
элиты. Военно-промышленный комплекс и армия с недовольством воспринимали новый курс МИДа,
основанный на демилитаризации, выводе войск с территории бывших союзников и республик СССР.
Более того, практически до сих пор продолжается процесс поиска оптимальной модели национальных
интересов России, хотя нет недостатка в разного рода нормативных документах по этому вопросу.

Конституционные основы внешней политики России

Предыдущая23242526272829303132Следующая

Прежде всего необходимо отметить закрепленный в Конституции демократический вектор развития страны. Уже в Преамбуле Конституции речь идет о незыблемости демократической основы государ­ственности России.

Хотя в Конституции прямо не сказано о целях внешней политики России, в ней отмечается, что народ принимает ее «сознавая себя частью мирового сообщества». Это положение закрепило новое отноше­ние России к окружающему миру. Страна отныне не считает себя «осажденной крепостью» в окружа­ющем ее враждебном мире. Выступая на открытии Совета Федерации, Б.Ельцин отметил: «Закончилось время, когда наша страна чувствовала себя осажденной крепостью и находилась в конфронтации с остальным миром. Наша задача - наладить действительно широкое и равноправное сотрудничество с мировым сообществом»¹. Конституция сконструирована с учетом необходимости обеспечить активное участие России в делах международного сообщества, содействовать его перестройке на демократичес­ких принципах. Этим определяется и характер конституционных принципов и норм, относящихся к между­народному праву².

Принципиальная позиция России выражена в статье, которая не просто декларирует приверженность меж­дународному праву, а создает юридические гарантии его норм. Статья 15/4 Конституции определяет, что

«общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Фе­дерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна­родного договора».

Эта статья входит в основу конституционного строя России. Никакие другие положения Конституции, не говоря уже об иных правовых актах, не могут ей противоречить.

Конституция РФ закрепила статус общепризнанных принципов и норм международного права. В зако­нодательстве же СССР, а затем и РСФСР речь шла лишь о международных договорах. Наряду с обще­признанными нормами в сфере прав человека также в Конституции специально выделены общепризнан­ные принципы и нормы международного права, отражающие, по всей видимости, представление о наибо­лее важных на момент принятия Конституции проблемах: о предоставлении политического убежища (ст. 63/1);

об осуществлении юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67/2); о гарантии прав коренных малочисленных народов (ст. 69).

Помимо Конституции, важное значение имеет также ряд других нормативных документов - феде­ральных законов, принятых в последние несколько лет («Об обороне», «О международных договорах Российской Федерации», 16 июня 1995 г., «О государственной границе», 10 августа 1994 г., и «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», 1995 г., и др.).

---------------------------------

¹ Российская газета. 1994. 12 янв.

² Лукашук И. Конституция России и международное право//Российский ежегодник международного права,1995. СПб. 1996.

С. 169.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

В Федеральном Законе «О международных договорах Российской Федерации» вновь подчеркивается их исключительное положение в правовой системе международных отношений, содействии поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН.

В Преамбуле закона подчеркивается, что «международные договоры - существенный элемент ста­бильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирова­ния правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договор­ных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международ­ного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств».

Международные договоры РФ заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого догово­ра, Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом (ст.1).

В законе учтен и федеральный характер российского государства:

Международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключаются по согласованию с органами государственнойвласти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция (ст. 4/1).

Полномочия президента в сфере внешней политики

Предыдущая24252627282930313233Следующая

Президент определяет основные направления внешней политики в соответствии с Конституцией и фе­деральными законами (ст. 80/3). Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федера­цию в международных отношениях (ст. 80/4). Президент имеет право назначать членов правительства по предложению премьера без одобрения со стороны Государственной думы. Президент формирует и воз­главляет Совет Безопасности РФ, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее ко­мандование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83/ж,з,л).

Президент обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84/е).

Кроме того, Президент:

ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем, дипломатических предста­вителей (ст. 86);

является Верховным Главнокомандующим ВС РФ (ст. 87/1);

в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Феде­рации вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение (ст. 87/2); назначает по согласованию с соответствующими комитетами парламента послов.

Таким образом, Президент, его администрация и структуры, которые подчинены Президенту, играют важнейшую роль в принятии решений по вопросам внешней политики.

Структура органов, подчиненных президенту, неоднократно изменялась. В свое время были институты вице-президента, госсекретаря, а также Совет Обороны, которые были упразднены. Неред­ко эти органы дублировали деятельность внешнеполитического ведомства, существенно затрудняя его работу. Например, госсекретарю было поручено осуществлять «оперативное руководство МИД». Он также возглавлял ряд временных и постоянных комиссий, ведавших важными внешнеполитическими вопроса­ми (например, переговоры с Японией о заключении мирного договора) и т.д. Очевидно, что все это нега­тивно сказывалось на работе МИД.

Структура органов, занимающихся внешнеполитической деятельностью, может быть представлена на рис. 1.

Роль и место Совета Безопасности заключается в выработке целостной государственной политики в области безопасности страны, преодоления ведомственного подхода со стороны федеральных органов власти, в том числе силовых структур и спецслужб. Основными рабочими органами являются межве­домственные комиссии СБ.

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

 

 

	Президент
Администрация Президента	Помощник по международ­ным вопросам, помощник по связям с группой промышленно развитых стран	Совет Безопасности	Совет по внешней политике
Служба внешней разведки	Министерство иностранных дел	Министерство обороны	Федеральная пограничная служба
Государственная дума	Правительство	Совет Федерации

 

 

Рис. 1. Структура органов, занимающихся внешнеполитической деятельностью

Совет Безопасности готовил такие важные решения, как участие России в урегулировании ситуации в Абхазии, Приднестровье, вывод войск из Прибалтики, введение войск в Чечню (важно с точки зрения оценки ситуации и международных последствий). Совет Безопасности разрабатывал военную доктрину, государственную концепцию национальной безопасности, а также информационной безопасности. Совет Безопасности ведет работу по обеспечению экономической безопасности государства, экологии, пробле­мам разоружения и ликвидации ОМУ и др.

Совет Безопасности в первые годы российской государственности играл роль «внутренней оппозиции» МИД, особенно в вопросах отношений с СНГ. Он настаивал на смещении со своего поста А. Козырева и реализовал идею создания Министерства по делам СНГ. Таким образом, на организационном уровне вопросами отношений с новыми независимыми государствами непосредственно занимались два мини­стерства, что снижало эффективность проводимой работы.

В целом при первом российском президенте Совет Безопасности не стал новым «политбюро», хотя и играл существенную роль.

Все попытки изменить его статус (особенно после выборов 1996 г., когда секретарем Совбеза стал А. Лебедь) пресекались.

После избрания на должность президента В. Путина роль Совета Безопасности значительно возросла, что в некоторой степени стало отражением «секьюритизации» политики и органов управления.

В конце 1995 г. в целях повышения эффективности внешней политики и реализации полномочий Прези­дента по определению основных направлений внешней политики был создан Совет по внешней политике.

ПОЛОЖЕНИЕ о Совете по внешней политике при Президенте Российской Федерации

Советом по внешней политике при Президенте Российской Федерации (далее именуется —Совет) руководит Президент Российской Федерации. Совет является координационным органом при Президенте Российской Федерации, осуществляю­щим предварительное рассмотрение и межведомственную проработку вопросов внешней политики Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений для Президента Российской Федерации.

Правовой основой деятельности Совета являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, а также настоящее Положение. Основными задачами Совета являются: подготовка для Президента Российской Федерации предложений и рекомендаций по определению основ внешней политики Российской Федерации и осуществлению руководства ею в соответствии с полномочиями Президента Российской Федерации; разработка для Президента Российской Федерации предложений по обеспечению согласованного взаимодействия феде­ральных органов государственной власти в области внешней политики;

 

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

СТРУКТУРА аппарата Совета Безопасности Российской Федерации

Предыдущая2728293031323334Следующая

Секретарь

Совета Безопасности Российской Федерации

Заместители

секретаря Совета Безопасности Российской Федерации

Руководитель аппарата

Совета Безопасности

Российской Федерации

 

Секретариат Совета Безопасности Российской Федерации

Управление государ­ственной и общественной безопасности

Управление международной безопасности

Управление экономичес­кой и промышленной безопасности

Отделы

Отделы

 

Отделы

Отделы

 

 

 

 

 

 

 

 

Управление военного строительства		Управление военной инспекции		Управление по проблемам безопасности в Северо-Кавказском регионе		Управление информационной безопасности
Отделы	Отделы	Отделы

 

 

информирование Президента Российской Федерации о внешнеполитических аспектах деятельности федеральных органов государственной власти;

анализ и прогнозирование международной обстановки, изучение общественного мнения в России по вопросам внешней политики государства в целях подготовки для Президента Российской Федерации информационно-аналитических материа­лов по этим вопросам; участие в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам внешней политики Российской Федерации.

4. Совет при осуществлении своей деятельности имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обществен­ных объединений, научных учреждений и организаций;

заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации ими государственной внешней политики;

создавать с привлечением соответствующих специалистов экспертные комиссии для проведения исследований в области внешней политики Российской Федерации.

5. Состав Совета утверждается Президентом Российской Федерации.

В состав Совета по должности входят руководители: Министерства иностранных дел Российской Федерации; Министерства обороны Российской Федерации; Министерства внешних экономических связей Российской Федерации; Министерства Россий­ской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств; Министерства финансов Российской Федерации; Федеральной службы безопасности Российской Федерации; службы внешней разведки Рос­сийской Федерации; Федеральной пограничной службы Российской Федерации; помощник Президента Российской Федерации, курирующий вопросы внешнеполитической деятельности. При необходимости к участию в работе Совета могут привлекаться руководители других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

6. Заседания Совета с участием Президента Российской Федерации проводятся не реже одного раза в два месяца. Созыв
Совета осуществляет Президент Российской Федерации или по его поручению министр иностранных дел Российской Феде­
рации. Заседание Совета правомочно, если на нем присутствует более половины его членов. Решения принимаются про­
стым большинством голосов.

7. Совет осуществляет свою деятельность в соответствии с планами, утвержденными Президентом Российской Федерации.
Решения Совета имеют рекомендательный характер, оформляются протоколами заседаний Совета и направляются Прези­
денту Российской Федерации.

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

8. Для рассмотрения принципиальных вопросов внешней политики Совет обеспечивает координацию внешнеполитической
деятельности по вопросам, требующим оперативных, согласованных решений. Совет представляет согласованные докумен­
ты и материалы по таким вопросам на рассмотрение Президента Российской Федерации.

9. Оперативные вопросы деятельности Совета закрепляются за помощником Президента Российской Федерации, курирую­
щим вопросы внешнеполитической деятельности.

10. Обеспечение деятельности Совета осуществляет его аппарат, входящий в состав Администрации Президента Российской
Федерации.

Ключевую роль в структуре исполнительных органов власти в области внешней политики играет Министерство иностранных дел. Мы уже отмечали, что еще в последние годы существования СССР МИД заметно «потеснил» двух других «тяжеловесов», игравших решающую роль в формиро­вании советской внешней политики, - Министерство обороны и Комитет госбезопасности. «Новое политическое мышление» предполагало снижение роли силовой и идеологической составляющих в достижении внешнеполитических целей. Начавшийся процесс сокращения вооружений, соглашения о выводе советских войск из стран Центральной и Восточной Европы, а также Германии значитель­ной частью руководителей силовых ведомств (да и МИД СССР) воспринимался как добровольная капитуляция. Это явилось одной из причин августовских событий 1991 г., которые во многом ускори­ли распад СССР. В связи с тем, что ключевая роль в реализации планов по сворачиванию либераль­ных реформ принадлежала «силовикам», после поражения «руководимые ими организации оказались в немилости у представителей демократического движения. С конца августа 1991 г. их роль в госу­дарстве, в том числе и в вопросах выработки и реализации внешней политики, резко снизилась. Вся тяжесть проблем, связанных с внешнеполитической деятельностью, легла на Администрацию Пре­зидента РФ и МИД.

Следует отметить, что решение сложнейших задач происходило в условиях нехватки средств и оттока кадров. С 1991 по 1993 г. закрылось 39 посольств. Около 2000 человек ушли после путча, и еще 3200 покинули МИД к осени 1992 г. Произошло резкое омоложение руководящего состава МИД. Изменилась структура Министерства иностранных дел (см. приложение). Ключевую роль стал играть Департамент анализа и прогнозирования. Возникли новые отделы экономического и научного сотрудничества. В 1992 г. появился отдел стран СНГ. Двусторонними отношениями с новыми независимыми государствами занима­лись отделы европейских и азиатских стран. В январе 1994 г. создано Министерство по делам сотрудниче­ства со странами СНГ, которое главное внимание уделяло сфере экономических отношений. 17 мая 2000 г. Министерство по делам СНГ было упразднено, а часть его функций была передана МИД¹.

Уже с середины 1992г. МИД находился под огнем критики оппозиции. Одним из наиболее серьезных оппонентов было воссозданное в марте 1992 г. Министерство обороны.

Во все времена российской государственности военные были опорой режима. На протяжении боль-щей части своей истории Россия была военно-политической империей, приобретавшей колонии для расширения своего периметра безопасности и увеличения своей политической и военной мощи в мире. Напомним, что существование как царской, так и советской империи зиждилось на четырех столпах:

1) авторитарный политический режим, правивший посредством подавления и устрашения;

2) колоссальная военная мощь, значительно превышавшая экономические ресурсы страны и усилив­
шаяся в ущерб остальным функциям государства и благосостоянию народа;

3) в высшей степени централизованная и в основном управляемая государством экономика, работаю­
щая на военную мощь и потребности бюрократии;

4) мессианская идеология, призванная узаконить и оправдывать остальные три столпа имперского
могущества.

Неотъемлемым элементом этой идеологии была одержимость идеей безопасности и непрекраща­ющейся борьбы против внешних и внутренних угроз и заговоров. Со временем она стала необходимым самодовлеющим условием существования режима.

Очевидно, что, учитывая эту традицию, а также наличие реальных угроз безопасности новой России, роль военного ведомства должна была быть рано или поздно восстановлена, тем более что многие внеш­неполитические акции без него были просто невозможны. Роль Министерства обороны определялась задачами вывода войск, участием России во многих конфликтах на территории бывшего СССР, миро­творческой деятельностью. В ряде случаев военные проявляли самостоятельность во внешнеполити­ческих вопросах и не координировали свои действия с МИД (действия 14-й армии в Молдове; действия

¹ Дипломатический вестник. 2000. № б. Июнь. С. 4.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

миротворцев в Абхазии, миротворчество в бывшей Югославии). А. Козырев в связи с этим даже говорил о появлении «партии войны».

С октября 1993 г., когда военные поддержали Б. Ельцина в его противостоянии с Верховным Советом, их роль и влияние на Президента еще больше возросли.

Существенный характер на формирование внешней политики России оказывают регионы, кото­рые имеют подчас далеко не совпадающие интересы. Лозунг, под которым российские демократы боролись с союзным центром» - «берите столько суверенитета, сколько можете переварить», - бу­мерангом ударил по нынешней российской государственности, которую многие эксперты называют рыхлой, лишенной общих принципов построения, в результате чего сохраняются центробежные тенденции. Совокупность социально-экономических (неравенство регионов, резкий разрыв в эф­фективности производства, уровне благосостояния, ресурсной базе), политико-юридических (до­минирование старых командных методов управления страной, вытекающих из принципа построения Федерации «сверху», что предопределяет заигрывание Центра и с региональными элитами), а также геополитических и националъно-конфессионных факторов (тяготение приграничных регионов к тюркскому, европейскому или тихоокеанскому «домам», а также наличие «встречного движения» со стороны Ирана, Турции, Монголии, Китая и Финляндии) предопределяет серьезные различия в ин­тересах региональных элит и, как следствие этого, усиливает дезинтеграционные тенденции внут­ри России. В разные периоды некоторые регионы обладали статусом свободных экономических зон (Калининградская область, Находка, Ингушетия). После 1993 г. было подписано более тридцати договоров, устанавливающих особые отношения между Центром и субъектами Федерации, предпри­няла попытку фактического выхода из состава России Чечня. Многие национальные и региональные элиты перестали следовать общим нормам и устанавливали собственные правовые режимы, накла­дывали «вето» на действия федерального центра, в обход российских законов вступали в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвовали во внешнеэкономической деятель­ности.

Самостоятельность регионов заметно возросла после губернаторских выборов, в результате которых перестала существовать властная вертикаль президент-губернатор. Соответственно региональные эли­ты начали считать себя самодостаточной силой, ответственной главным образом перед своими избира­телями и группами, оказавшими им финансовую и иную поддержку на выборах. В результате регионы перестали воспринимать центр как важнейший элемент всей системы взаимодействия в государстве Таким образом, российский федерализм отягощал и без того сложный характер формирования единой внешней политики государства.

С целью преодоления этих опасных тенденций (и как признание их наличия) весной 1996 г. Президентом РФ был подписан указ «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении еди­ной внешнеполитической линии Российской Федерации», текст которого приводится ниже, а также начата глубокая административная реформа, призванная восстановить как властную вертикаль, так и не допус­тить дезинтеграции РФ.

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»

В целях усиления координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешне­политической линии Российской Федерации постановляю:

1. При реализации внешнеполитического курса Министерству иностранных дел Российской Федерации способствовать согла­сованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.

Установить, что в системе органов исполнительной власти Министерство иностранных дел Российской Федерации является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел Российской Федерации об осуществляемых

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях.

Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти, с Министерством иностранных дел Российской Федерации до их представления соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Администрации Президента Российской Федерации и Правительству Российской Федерации не принимать к рассмотрению предложения по упомянутым вопросам, если они не согласованы с Министерством иностранных дел Российской Федера­ции.

Проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с Мини­стерством иностранных дел Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти предусматривать включение представителей Министерства иностранных дел Российской Федерации в состав межведомственных комиссий, рабочих групп и иных органов, связанных с осуществле­нием международной деятельности.

Чрезвычайным и полномочным послам Российской Федерации в иностранных государствах обеспечивать проведение еди­ной политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федера­ции, включая торговые, представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Россий­ской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-террито­риальных образований.

Руководители указанных представительств, делегаций и групп специалистов обязаны в установленном порядке согласовы­вать свою деятельность с послом, оказывать послу содействие в осуществлении его полномочий, инфоргшфовать посла о своей деятельности.

Министерству иностранных дел Российской Федерации представить в 2-месячный срок предложения по вопросам, связан­ным с организацией и порядком представления за рубежом интересов федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений.

Дипломатические представительства Российской Федерации уведомляются об официальных делегациях, направляемых в соответствующие страны, через Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Установить, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и министр иностранных дел Рос­сийской Федерации, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполни­тельной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соот­ветствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел Рос­сийской Федерации.

Официальная информация внешнеполитического характера обнародуется пресс-секретарями Президента Российской Фе­дерации и Председателя Правительства Российской Федерации, Департаментом информации и печати Министерства ино­странных дел Российской Федерации, а также уполномоченными на то министром иностранных дел Российской Федерации, представителями министерства.

Предложения о приглашении в Российскую Федерацию иностранных делегаций на высшем и высоком уровне (главы государств и правительств, высшие должностные лица международных организаций) представляются соответственно Пре­зиденту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Приглашение федеральными органами исполнительной власти членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц осуществляется по предварительному согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации. Возложить на Министерство иностранных дел Российской Федерации подготовку проектов ответов на поступившие на имя Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации официальные послания от глав государств и правительств иностранных государств и высших должностных лиц международных организаций. Копии таких посланий направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Проекты посланий Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации в адрес госу­дарственных и политических деятелей, организаций иностранных государств, международных организаций представляют­ся по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, если не установлен иной порядок их подго­товки и представления.

Министерству иностранных дел Российской Федерации докладывать соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации о действиях органов государственной власти и должностных лиц, влекущих за собой нарушение порядка, установленного настоящим Указом.

Поручить Министерству иностранных дел Российской Федерации давать официальные разъяснения по вопросам коорди­нации деятельности при реализации внешнеполитического курса Российской Федерации.

Контроль за выполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Российской Федерации и Прави­тельство Российской Федерации. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Москва, Кремль, 12 марта 1996 г.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

Полномочия Федерального собрания

Превращение России в президентскую республику в результате принятия конституции 1993 г. привело к существенному снижению роли обеих палат Федерального собрания. Тем не менее обе палаты -Государственная дума и Совет Федерации обладают значительными полномочиями для того, чтобы уча­ствовать в формировании внешней политики России.

В соответствии с Конституцией верхняя палата - Совет Федерации:

- утверждает Указ Президента о введении военного (и чрезвычайного) положения (ст. 102/6);
решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ
(ст. 102/г).

Нижняя палата - Государственная дума участвует непосредственно и опосредованно в формирова­нии и осуществлении внешней политики РФ путем принятия законов о: федеральном бюджете; валютном и таможенном регулировании; ратификации и денонсации международных договоров; статусе и защите государственной границы РФ; войне и мире.

Эти вопросы также подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Парламент ратифицирует или денонсирует все основные договоры и соглашения. Перечень этих договоров дан в Федеральном законе «О международных договорах Российской Феде­рации». В частности, подлежат ратификации международные договоры:

- исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов,
а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая дого­воры о прохождении государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной эконо­мической зоны и континентального шельфа РФ;

об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ. по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспеч ния международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им

 

Комитеты	По международным делам	Комиссии	По государственному дол­гу и зарубежным активам РФ	Комитеты	По международным делам
По делам СНГ и свя­зям с соотечествен­никами	По оказанию содействия СРЮ в преодолении по­следствий агрессии НАТО	По делам СНГ
По содействию в урегули­ровании политической и экономической ситуации в Приднестровье
По вопросам безо­пасности и обороны
По обороне
По вопросам выполнения договора СНВ-2, ПРО, До­говора о всеобъемлющем запрещении ядерных испы­таний и заключение дого­вора СНВ-3
По безопасности

Рис. 2. Федеральное собрание

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

 

осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых сто­роны условились о последующей ратификации (ст. 15).

Государственная дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной думы принимает соответству­ющие решения.

Принятые Государственной думой федеральные законы о ратификации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Принятый Федеральным собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ на подпись Президенту РФ для подписания и обнародо­вания (ст. 17).

Договоры публикуются по представлению МИД в Собрании законодательства Российской Федерации, а также в Бюллетене международных договоров (ст. 17).

Таким образом, судьба всех важных международных договоров РФ в конечном счете находится в руках парламента.

Если попытаться дать краткую характеристику взаимоотношений исполнительной и законодательной власти по внешнеполитическим вопросам, то следует отметить, что и Верховный Совет до октября 1993 г. и затем Государственная дума были политически консервативнее исполнительной власти в сфере внешней политики. Вместе с тем заслугой оппозиции являлось то, что МИД большее внимание стал уделять проблемам отношений с СНГ и защите русскоязычного населения в новых независимых государствах. Парламент оказался более прагматичным и реалистичным в оценке приоритетов внеш­ней политики, корректируя курс МИД. Однако чрезмерная политизация в стенах российского парламен­та иногда приводила к нежелательным последствиям. Например, заявления о незаконности роспуска СССР, российском статусе Севастополя и Черноморского флота не только спровоцировали рост анти­российских настроений, но были восприняты как тревожный сигнал в новых независимых государствах.

Вопросы для контроля:

1. Каким из рассмотренных выше теорий международных отношений не противоречит теория рацио­нального выбора? В чем значение этой теории?

2. Каковы функции «организаций» (Аллисон) в формировании внешней политики? Приведите примеры таких «организаций». Покажите динамику изменения функций «организаций» в Российской Феде­рации с конца августа 1991 г., связанных с вопросами внешней политики.

3. Всегда ли коллективные решения являются оптимальными? Приведите примеры ситуаций, кото­рые ведут к «огрупплению» мышления.

4. В каких случаях используется кибернитеческая теория принятия решений?

5. Дайте характеристику конституционных основ принятия внешнеполитических решений в совре­менной России.

,