Изучение современного российского федерализма в контексте американского опыта.
США - страна федерализма по духу, образу жизни, по Конституции.
В исторической ретроспективе большинство колоний в Северной Америке возглавляли губернаторы, назначаемые из Лондона, что вовсе не исключало самостоятельности местных парламентов, которые унаследовали традиции английского самоуправления.
Основы современного американского федерализма разработали отцы-основатели США, которые закрепила Конституции 1787 г.: в ст. II (раздел 1) определён порядок избрания президента штатами; в ст. IV (раздел 3) содержатся условия приёма новых штатов; в ст. VI указывается, что национальные интересы выше интересов штатов.
Со временем баланс властей между федеральным уровнем и штатами менялся. В ранней американской истории доминировала власть штатов, что было закреплено в «Статьях Конфедерации и Вечного Союза» – первой американской Конституции, приятой в годы Войны за независимость США. В процессе ратификации новой Конституции в 1787 г. проблема суверенитета штатов стала предметом острейших разногласий между федералистами (сторонниками сильного федерального центра) и атифедералистами, которые отстаивали права штатов. Во-первых, федерализм в США, в отличие от современной истории российского федерализма, развивался от штатов к центру по - существу с колониальных времён. В России же процесс деволюции (децентрализации) начался фактически в наши дни, причём проходил иногда в нелепой форме (Б.Н. Ельцин: "Берите суверенитета, сколько проглотите").
«Б.Н. Ельцин"Берите...» в картинках
- Реформы Ельцина
- Википедия: Парад суверенитетов
- 6 августа 1990 года глава Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин сделал в Уфе заявление: "берите суверенитета, сколько хотите" Из 5 самых известных цитат Ельцина
- Был ли Ельцин предателем, проводником западного влияния? Дискуссии
В прошлой российской истории, во всяком случае, с XVI в. любая деволюция практически исключалась. Иными словами, процессы суверенизации субъектов современной Российской Федерации по - существу не имеют глубокого исторического прошлого,прочных традиций.
Во-вторых, каждый американский штат, входя в Союз, сохранял свою самостоятельность, в ранней истории большую, в современной - значительно меньше, хотя в последнее время права штатов в США всё больше расширяются. Основы этого процесса заложила ещё в начале 70-х гг. XX в. администрация Никсон. В те годы это явление получило название "нового федерализма".
В-третьих, в США в 1960-е гг., при президенте Л. Джонсоне, была чётко определена роль городов в системе американского федерализма. Городское управление окончательно стало креатурой штатов. Штаты получили право распускать городское управление (в России города менее зависимы от областей и часто противостоят областным центрам).
В чётвёртых, Сенат в США представляет штаты, а Палата представителей - народ. При этом у Сената США значительно больше полномочий, чем у Совета Федерации в современной России. В этом смысле российский опыт на федеральном уровне не имеет аналога в истории, ибо наш Совет Федерации скорее похож на палату лордов в Англии. На областном уровне в современной России вообще нет сенаторов, как в американских штатах.
Выстривая новые для России федеративные отношения, наши законодатели, безусловно, учитывают американский опыт, например, при распределении предметов ведения между центром и на местах или при урегулировании проблем бюджетного федерализма, в налоговой политики, в частности. Наконец, при определении возможностей международных связей субъектов федерации американский и, тем более, германский опыт как два клиссических образца среди других двадцати федераций в мире, слабо приживаются на отечественной почве. Это происходит в первую очередь из - за несовершенства российского законодательства и тех противоречий, которые содержатся в Конституции 1993 г.
Полномочия российского Центра (Кремля) существенно превосходят полномочия региональных властей.Об этом говориться в ст.76, п. 5 российской Конституции, где отдаётся предпочтение государственному законодательству над региональным, но в то же время в ст.77, п.1 представлен достаточно широкий круг полномочий региональным национальным органам, причём не столько областям, краям или автономным образованиям, сколько республиканским органам власти. Так, в главе 8 российской Конституции указывается, что местные органы исполнительной власти могут входить в конфликт с законодательными органами, хотя в чём конкретно это может проявиться - не определено. Явно прослеживается двойной стандарт. Это подтверждает ст.11, п.3, по которой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации предоставляется право заключать соглашения, но на каком уровне и в каких масштабах, не определено.
В российской Конституции нет чёткого разграничения предметов ведения федеральных и региональных властей. Особенно это не допустимо в области налоговой политики. Из ст.75, п.3 о сборе налогов не ясно, какие же всё- таки власти - федеральные или региональные ведают этим вопросом. По Конституции получается, что ведают одновременно, но это только запутывают ситуацию со сбором налогов. Более того, объективно порождает несправедливое распределение налогов между субъектами Федерации в пользу федеральной казны. Ст.5, п.4 указывает, что все члены федерации равны, но содержание гл.III российской Конституции противоречит этому: ряд субъектов РФ (в основном республики) приняли свои конституции, тогда как, области, например, руководствуются, как правило, Уставами. Республики в России по - существу закончили процесс распределения предметов ведения с Центром; многие области только приступили к этому процессу. Международные связи республик в России значительно обширнее, чем тех же областей и краев. Экспорт Татарстана, Бурятии свыше 40 млн. дол.; импорт - около 30, что не идёт ни в какое сравнение с любой российской областью или краем. Причём тот же Татарстан, например, имеет не только экономические, но и политические международные связи, причём не только с субъектами иностранных государств, но и с самими этими государствами. Главная проблема процесса деволюции в России в том, что здесь распределение полномочий идет сверху вниз, а не наоборот. Нам бы также пригодился опыт ФРГ, Австрии, где конституции этих стран наделяют государственными функциями местные субъекты власти во многих сферах жизнедеятельности ( охота, туризм, экология и т.п.) Раздел X, ст.1 Конституции указывает, что ни один из штатов не имеет права заключать договоры с иностранными государствами без согласия федеральных властей. Это, тем не менее, что, не исключает международных связей отдельных американских штатов. Некоторые из них активно сотрудничают с Канадой. Штат Индиана имеет договоры с Московской областью. Ряд американских штатов имеют свои представительства во Франции, Нидерландах. Ещё одна проблема Российского федерализма - наличие так называемых "матрёшек" (двух равных субъектов в одном и том же субъекте РФ), например, ямало - ненецкий округ в Тюменской губернии или г. Северск как "закрытый город" в Томской области и т.п. Всё это только усложняет проблему распределения предметов ведения, запутывает процессы государственного и бюджетного федерализма в России. Бюджетный федерализм - наиболее острая проблема в России. Пока не очень ясно, как у нас распределяются средства: по горизонтали или по вертикали. "Закрытые города" всё ещё имеют приоритет в распределении бюджетных средств, тем самым усугубляя "бюджетное неравноправие" субъектов Российской Федерации. Не менее острая проблема в российском бюджетном федерализме - проблема трансфертов (выравнивание доходов на душу населения). В этом смысле у нас бюджетный федерализм скорее подменяется "бюджетным централизмом", прежде всего, финансовым, когда большинство налогов с мест уходит в Москву и затем ходит по кругу, попадая назад в те или иные субъекты Российской Федерации исключительно в зависимости от оборотистости местных властей, от политической конъюктуры и т. п. Сохраняется надежда решить проблему бюджетного федерализма в России путём создания "системы обязательств" на разных уровнях: федеральном и местном (как в США на уровне федерального центра, штатов и на местах). Но для этого надо упорядочить систему сбора налогов в России, в частности, налога с собственности, причём абсолютно независимо от властей того или иного центра: субъектов РФ от Москвы; местных властей от субъектов РФ. С другой стороны, на всех этих уровнях должны действовать группы давления (лоббисты), как в США, например. Всё это в России находится в зачаточном состоянии и, фактически, вне рамок правового поля. Более того, нам ещё только предстоит, решая проблемы государственного и бюджетного федерализма, организовать реальный контроль за обязанностями законодателей; те в свою очередь должны иметь широкий доступ к информации, отражающей деятельность исполнительной власти на всех уровнях РФ. При этом необходимо использовать не только практический, но и научно - теоретический анализ этой деятельности на всех уровнях. Но всё это в России пока не преживается, в том числе и потому, что в Конституции РФ контрольные функции законодательных властей не отражены.
------------------------------------------------
ИСТОЧНИКИ и ЛИТЕРАТУРА:
Источники:
Литература:
- Абдулативов Р.Г. Мировой опыт федерализма
- Саликов М. С. Сравнительно - правовое исследование федеративных систем России и США : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
- Скидмор М., Трипп М. Американская система государственного управления М.,1993.
- Сравнительный анализм: Научная конференция 2008 года
- Tolley, M.C., and Wallin, B.A. (1995). Coercive Federalism and the search for Constitutional Limits. Publius: The Journal of Federalism, vol. 25, № 4.
Видео: