Со второй nоловины ХХ века уже имелась довольно де
тальная дифференциация социальных и гуманитарных наук, в са
мостоятельную отрасль знания выделилась политическая наука,
государственное управление стало преподаваться во многих за
падных университетах в качестве отдельной субдисциплины.
Постепенно была накоплена совокупность предпосылок, позво
ливших данному направлению сложиться и институционализиро
ваться на стыке политической и управленческой наук в особую
дисциплину- науку принятия политических решений, входящую
в политико-управленческие науки (policy sciences), как обозна
чили их в англо-американской специальной литературе. Еще в
1930-40-е годы один из основателей известной Чикагской шко
лы политического бихевиорализма профессор Гарольд Лассу
элл впервые вводит в своих работах термин «policy sciences».
Вот как он раскрывает это понятие, употребляя его именно во
множественном числе, в своем фундаментальном труде
«Власть и личность» (1948) и посвящая постановке данного воп
роса его целую главу «Демократическое лидерство и политико
управленческие науки». «Научная дисциплина может быть отне
сена к политико-управленческим наукам тогда, когда она
разъясняет процесс принятия политических решений (process of
policy making) в обществе или же обеспечивает необходимыми
данными разработку рациональных способов решения полити
ко-управленческих вопросов», -пишет Лассуэлл 13.
Почем уже только в середине ХХ века появились возмож
ность и потребность в создании специальной теории политических
решений? На этот вопрос Г. Лассуэлл отвечает следующим обра
зом: «Концептуальное оформление политико-управленческих
наук в сильнейшей степени было стимулировано глубоким кризи
сом, период прохождения которого ныне переживается челове-
чеством»
-------------------------------------------------
13. Lasswel Н. Power and Personality. N. У., 1948. Р. 120.
14
Этот кризис связан с Первой и Второй мировыми вой-
и вызванными в том числе, и такими причинами, как непро-
нам, думанность и необоснованность политических решении во многих державах мира. Далее Г. Лассуэлл пытается более детально обосновать причины, в силу которых необходимо институционализировать политико-управленческие науки. К ним относятся две группы обстоятельств: практические и теоретические. Во-первых, эти практические нужды сохранения и совершенствования западной демократии, которые вызывают задачи оптимизации процессов управления государством, его взаимодеиствия с другими институтами (бизнеса, например) и интеллектуального обеспечения рационального достижения государственных целеи при ограниченных ресурсах. Во-вторых, существуют и внутренние потребности социальных наук в интеграции и преодолении традиционных барьеров между ними, причем здесь также должны быть сэкономлены общественные ресурсы, поскольку будет устранен 9 дублирование в проблематиках, заполнены «белые пятн:» на стыках предметов наук (как, например, принятие решении) и аккумулированы интеллектуальные силы на приложение научных ре
зультатов к практической политике, особенно связанной с
выработкой ее долгосрочных стратегии.
Итак, во второй половине ХХ века в США складывается новое
научное направление, постепенно развертывающееся в целы и
комnлекс политико-управленческих дисциплин (policy sciences).
Здесь, видимо, нужно все же уточнить те дисциплинарные источ
ники, которые выступили предпосылками для формирования ком-
плекса политико-управленческих наук. Этот сложныи научныи ком-
плекс, по-видимому, образовался на стыках предметных полеи
трех кластеров социально-гуманитарных дисциплин:
1) социально-политического (политическая, социологичес-
кая и экономическая науки);
2) когнитивно-эпистемологического (философия, психоло
гия и информационно-коммуникативные исследования);
----------------------------------------
14 Lasswe/1 Н. Power and Personality. Р. 121 .
3) менеджериального (г осударственное администрирование,
организационная теория, общий менеджмент, военная наука).
Другими словами, в этот период времени произошел ин-
теграционныи синтез в социально-гуманитарном знании, к кото-
рому затем добавились математические и кибернетические ис
следования операций и обработки информации. На передовых
рубежах этого междисциплинарного синтеза конца 40-50-х го
дов ХХ века находились два знаменитых выходца из Чикагской
школы, уже упомянутых ранее - Гарольд Лассуэлл и Герберт
Саймон. Первый из них (вместе с Даниэлем Лернером) подго
товил пионерскую работу «Политико-управленческие науки»
(1951), а второй опубликовал свою монографию «Администра
тивное поведение: исследование процессов принятия решений в
административных организациях» (1947).
Какие же именно методологические подходы и концепту
альные разработки создали предпосылки для подобной интегра-
ции знании в новое научное направление - политико-управлен-
ческие дисциплины, в частности, для институционализации теории
принятия политических решении и прикладного политического
анализа? Начнем с первого кластера предпосылок, связанного с
социально-политическими науками. В рамках политологии им
пульс исследования принятия государственных решений не исхо
дил из сферы традиционной теории государства. На это обра
щает внимание профессор Йельского университета Чарльз
Линдблом. Он утверждает в известной книге «Процесс принятия
политических решении», что теория принятия государственных
решении вышла вовсе не из списка традиционных сфер анализа
политики, как, например, концепции генезиса государства или
сущности демократии. «Процесс принятия политических реше
ний, - подчеркивает Ч. Линдблом, - не похож на такие стандар
тные для политической науки области, как сравнительное госу
дарствоведение, международные отношения или история 15.
------------------------------------------------------
15. Lindblom Ch. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs, 1968. Р. 2.
политической мысли». Новые модели государственной полити-
ки нашли опору прежде всего в бихевиоралистском и системном
nодходах, складывавшихся еще до Второй мировой войны и имев
ших изначально междисциплинарный характер. Во-nервых, это
относится к бихевиоралиqской теории политического nоведения,
разрабатывавшейся Г. Лассуэллом и содержащей немало заим
ствований из психологии и социологии (мотивы и установки, инте
ресы и ценности лиц, принимающих решения (ЛПР)). Во-вторых,
в начале 1950-х годов выходят работы Талкотта Парсонеа «Соци
альная система» (1951) и Дэвида Истона «Политическая система»
(1951), которые закладывают основы для использования систем
но-функционального подхода к интерпретации циклов государ
ственной политики (исследования цикла «входа-выхода») и про
цессов принятия решений (выделения различных их фаз от
nодгоовки решения до оценки его результата). Кроме того,
большую роль для становления nолитико-управленческого анали
за сыграло заимствование множества методов макро- и микро
экономических исследований («затраты-выгоды», «затраты-ре
зультативность» и др.), активно применяемых nри оценке
эффективности госрешениq и по сей день.
Роль своеобразного катализатора в исследовании принятия
государственных решений сыграл когнитивно-эпистемологическии-
кластер, включивший в себя использование философских, пси
хологических и информационных nодходов.
Во-nервых, формирование американской концепции при
нятия решений проходило под влиянием философии прагматиз
ма и инструментализма, и прежде всего работ Джона Дьюи,
профессора Чикагской школы 16. Именно ем у принадлежит автор
ство прагматической концепции так называемого «решения про
блем» (proЬ\em solving}, которая впоследствии послужила одной
--------------------------------------------
16 Г. Лассуэлл был nрофессором факультета nолитическоиv науки в
1920-40-е годы, а Г. Саймон в 1943 году на этом же факультете защитил свою докторскую диссертацию по nолитологии. См. об этом: Оберемко О. А. Чикагская традиция и nолитическая наука Гарольда Лассуэлла 11
Социологический журнал. 1994. N2 1; Simon Н. Decision-Making and
Administrative Organization: Part ofPh. D. Thesis. Chicago, 1944.
из основ при разработке моделей политико-управленческого
цикла (policy cycle). Во-вторых, первые разработчики теории
принятия решении активно задеиствовали при ее построении
психологические подходы: бихевиористский (Г. Лассуэлл) и ког
нитивистский (Г. Саймон). Г. Саймон посвящает этому аспекту
целую главу «Психология административных решений» в своей
книге «Административное поведение», где разбирает влияние
психологической среды на выбор варианта решения, который не
сводится лишь к сугубо рациональному акту. И наконец, в-тре
тьих, в той же книге Г. Саймон, опережая приход в науку и по
литику ЭВМ, прозорливо ставит вопрос об информационном
обеспечении принятия административных решений и рационали
зации переработки информации 17.
Третий по счету (но не по значению) кластер предпосылок
образования теории принятия решений связан с менеджериаль
ными науками. К середине ХХ века в университетах США уже
существовали в весьма продвинутых формах государственное
администрирование (puЬiic administration), преподававшееся в
школах госуправления, и курсы общего менеджмента, по кото
рым шло обучение в школах бизнеса. Несмотря на то, что
Г. Саймон был дипломированным доктором политологии и на
чинал в Чикагском университете свои научные изыскания с ана
лиза техники муниципального управления, в работе «Новая на
ука управленческих решений» (1960) и в других своих трудах
1940-60-х годов он последовательно обосновывает идею созда-
ния административнои науки как универсально-общей теории
принятия решений, принципы которой были бы применимы в уп
равлении как государственными организациями, так и структу
рами бизнеса 18• Позднее, уже в 1980-90-е годы, широкое рас
пространение на Западе получила концепция так называемого
---------------------------------------------------
17 См.: Simon Н. Administrative Behavior: А Study of Decision-Making
Process in Administrative Organizations. N. У., 1997. Ch. V, Vlll.
18 См.: Simon Н. The New Science of Management Decision. N. У.;
Evanston, 1960.
«нового госуправления» (new puЬiic management), сторонники
которой, по сути дела, исходят из близкой Г. Саймону идеи за
имствования из бизнес-менеджмента его передовых технологий
и адаптации их к работе государственных органов. Существен
ное воздействие на становление теории принятия политических
решений оказала организационная наука, имеющая комплекс
ную структуру и состоящая из теории, социологии и психологии.
организаций, которая также первоначально разрабатывалась в
1930-50-е годы в основном в рамках корпоративного управле
ния (пример тому работа Дж. Муни и А. Рейли «Принципы орга
низации», вышедшая в 1939 году), а затем проникла и в государ
ственный сектор 19. Наконец, активно использовавшиеся в
военн9м управлении периода Второй мировой войны методы
исследования операции- также попадают в аналитическии- арсе-
нал разработки г осу дарственной политики.
Если же попытаться провести в самых общих чертах пери
одизацию еще пока совсем короткой истории разработки со
временной теории принятия политических решений, то, пожа
луй, можно было бы выделить три крупных периода:
1. Формирование исходных подходов и концептов в пери
од от 1950-х до середины 1960-х годов.
2. Институционализация направления в университетскую
учебную и научную дисциплины с конца 1960-х по 1970-е годы.
3. Раз работка теоретических и эмпирических направлений
«вширь» и «вглубь» в 1980-90-е годы: дифференциация и спе-
циализация направлении- и - подотраслей.
На первом этапе Г. Лассуэллом ставится вопрос о необхо
димости выделения политико-управленческих наук (policy
sciences) в особое направление социального знания. За период
1950-70-х годов Лассуэлл публикует цикл работ, посвященных
обоснованию и пропаганде этой идеи: «Политико-управленчес-
19 См. подробнее об этом: Henry N. PuЬiic Administration and PuЫic
Affairs. Atlanta, 1995. Ch. 3; Lawton А., Rose А. Organization and Management
in the PuЫic Sector. L., 1994. Ch. 2 .
кие науки» (1951}, «Процесс принятия решений: семь категорий
функционального анализа» ( 1956}, «Становящаяся концепция
политико-управленческих наук» (1970) и завершающая этот цикл
фундаментальная работа «Предварительные рассуждения о
политико-управленческих науках» ( 1971 )20• В так называемое
«Политика-управленческое движение» (policy movement) вовле
каются многие ученые: политологи, экономисты, психологи,
правоведы и др.21 Идут разработка исходных подходов и обсуж
дение теоретических концептов, как, например, состоявшаяся
на страницах журнала «PuЬiic Admin istration Review» на рубеже
1950-60-х годов дискуссия о таких моделях принятия политичес-
ких решении, как «рационализм», «инкрементализм» и «сме-
шанное сканирование», в которои- приняли участие известные
ученые Г. Саймон, Ч. Линдблом, И. Дрор (кстати, едва ли не
единственный неамериканец в этот период}, А. Этциони и др.
Начинают преподаваться пробные курсы, издаваться журналы,
выходят первые учебные пособия по становящейся дисциплине.
На факультете политической науки Йельского университета вы
ходит учебник Ч. Линдблома «Процесс принятия политических
решений» ( 1968). Все это готовит определенные предпосылки
для утверждения нового научного направления в качестве ака-
демическои дисциплины.
За второй и третий периоды происходит официальное призна
ние ряда таких политико-управленческих дисциплин, как «Полити
ческий анализ» (policy analysis), «Принятие политических решениЙ»
-----------------------------------------------------
20 См.: The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method 1
Ed. Ьу Н. Lasswell and D. Lerner. Stanford, 1951; Lasswe/1 Н. The Decision
Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park, 1956;
Lasswe/1 Н. The Emerging Conception of Policy Sciences 11 Policy Sciences.
1970. N2 1; Lasswe/1 Н. А Pre-view of Policy Sciences. N. У., 1971; и др.
21 Например, см. работы: SnyderR. А Decision-Making Approach to the
Study of Political Phenomenon 11 Approaches to the Study of Politics 1 Ed. Ьу
Roland Young. Evanston, 1958; Sorensen Т. Decision-Making in the White
House: The Olive Branch and the Arrows. N. У., 1963; Allison G. Essence of
Decision. Boston, 1971 ; и др.
(puЫic policymaking) и «Государственная политика» (puЬiic policy},
в качестве университетских курсов на большинстве факультетов
политической науки и в школах государственного администрирова-
ния. По данной nроблематике защищаются сотни диссертации и
выходят тысячи научных nубликаций. Постепенно разворачивается
и внутренняя сnециализация ученых, работающих по данной про
блематике. Появляются специальные работы по отдельным фазам
политико-управленческого цикла (формирование решения, его
реализация, оценка результатов и пр.), анализу сетей и по изуче
нию специфики принятия решений в различных сферах (экономи
ки, образования, обороны и пр.). Выходит уже много научных
журналов по госу дарственнои политике и принятию решении, в том числе «Журнал политического анализа и менеджмента». В 1972 году создается организация политико-управленческих исследовании
(Policy Studies Organization}, а в 1979 году- Ассоциация политичес
кого анализа и менеджмента (Associat1on for PuЬiic Policy Analysis
and Management), насчитывающая сегодня 80 коллективных и око
ло двух тысяч индивидуальных членов.
В это время прекращается почти полная монополия США
на nроведение исследований и преnодавание курсов по публич
ной политике. Академические курсы по заданной nроблемати
ке появляются в Европе (Великобритания, Франция, Германия,
Нидерланды, страны Скандинавии и др.). Начинают выходить
соответствующие направлению журналы (например, Journal of
European PuЬiic Policy, Journal of PuЬiic Policy и др.). А вот в на
чале XXI века политико-управленческие дисциплины преподают
ся практически уже на всех континент ах - в Азии, Африке, Ав
стралии и Латинской Америке, хотя при этом все же ощущается
«Гегемония» ученых из США и созданный ими за несколько де
сятилетий опережения в разработке проблематики известный
отрыв. Постепенно данная проблематика nроникает в постком-
�
м унистические страны, и в том числе в россииские университе-
-
ты, где согласно новому Гасстандарту по политическои науке
появились дисциплины «Г
осударственная политика и управление»
и «Политический анализ и прогнозирование».